推动EOD模式蓬勃发展的几点建议

一、EOD模式发展现状

自2022年4月，生态环境部印发的《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》（环办科财〔2022〕6号，以下简称“6号文”）要求EOD项目不再设固定审核，而是按照“成熟一个，申报一个”常态化申报以来，EOD发展又经历了一年的时间。

纵观前两批EOD试点，项目申报和实施情况差异较大。从行业上看，水环境综合治理类EOD项目占比最高，接近一半，其次是流域综合治理和矿山修复；从实施进展看，据不完全统计，一定比例的试点项目在融资阶段因申报方案与实际内容脱节或对投融资可行性缺乏准确分析等问题而止步不前，这也影响了各地政府对EOD模式推广的信心。

但与此同时，一些省份环保部门、金融机构也在积极探索EOD模式推进政策。目前山东、安徽、江苏、广西等省份，都已出台相关政策，建立了EOD地方项目库并取得相应成效。截至2022年底，国开行已向25个试点项目发放贷款225亿元，主要涉及水生态环境保护、废旧资源再生利用、农业农村污染治理、生态保护修复等多个领域。

二、EOD模式推行过程中的关键环节

根据6号文要求，EOD项目入库要求中提到地市级及以上项目投资总额不高于50亿元；区县级投资总额不高于30亿元的原则要求。由此看来，鉴于项目的投资金额较大，EOD项目能否推行成功，这与地方政府、社会投资人及金融机构三者密不可分。

1.地方政府审视经济发展与生态治理的关系

对于政府方而言，当前正处在后疫情时代经济复苏的关键时期，各地政府正紧锣密鼓地进行招商引资及产业导入。相比于EOD项目需注重生态治理与产业发展相融合，并符合 “肥瘦搭配、以丰补歉”的特点，招商引资的产业项目更加“短、平、快”好上马。但是经济发展应从长远利益考虑，不应追求一时的快速发展，而对我们赖以生存的环境进行破坏。习总书记提出“绿水青山就是金山银山”，绿水青山不仅是宝贵的生态资源，还是重要的经济优势，是众多产业长远发展的命脉，而EOD模式秉承“保护优先、绿色发展”的理念，建立产业收益补贴生态环境治理投入的良性机制，能够解答地方政府“要发展还是要环境”的决策难题。因此，重新审视经济发展与生态治理的关系，地方政府应积极发挥EOD生态环境治理作为产业开发的重要投入要素作用。

2.市场参与者的普遍诉求应被关切和响应

EOD项目动辄几十亿的建设投资，显然是与央企、国企、上市公司等大型建筑企业市场定位高度匹配的。但从市场反馈情况看，投资人在参与EOD项目时也受到了一定限制。以央企为例，参照国资委印发《关于做好 2023 年中央企业投资管理 进一步扩大有效效投资有关事项的通知》提出的“1、要严控非主业投资规模和方向…；2、非房地产地产主业企业不得进行非自有土地的竞拍和开发，不得以控股方式开发自有土地；3、…严禁并购高资产溢价、高负债企业，严控符合主业但只扩大规模、不提高竞争力的并购项目”等具体要求看，在EOD项目谋划时应重点关注如何满足社会投资人普遍投资诉求,这就要从项目实施主体与社会投资人间的合作关系出发，通过厘清各方权利义务，明确投资、建设、融资、运营各阶段的主体责任，使EOD项目真正可招标、可融资、可实施、可经营。

3.项目申报要审慎力争产业收入真实有效

在2021年《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（银保监发〔2021〕15号）提出“严禁新增或虚假化解地方政府隐性债务”和“不得提供以预期土地出让收入作为企业偿债资金来源的融资”等明确要求后，环保部 6号文也强调了“除规范的PPP项目外，不涉及运营期间政府付费，不以土地出让收益、税收、预期新增财政收入等返还补助作为项目收益”的具体要求。金融机构在为EOD项目提供贷款时重点关注项目建设内容可行性、产业关联性、产业收入合理性、财务测算准确性以及贷款主体对项目的可控性等。但在实际银行评审环节最常遇到的问题是：EOD项目申报阶段所包装的项目收益往往被高估，在实际授信审核时会发现要么项目收益不具备长期有效性（合法性）、要么收益测算缺乏对周边同类市场的调研评估，甚至还有一些项目收益权早被用于其他贷款质押，这些都将导致项目实际现金流无法满足偿债备付的要求，造成目前试点项目真正落实融资的成功率不高，各项目进展参差不齐。

三、对于EOD项目推广的几点建议

1.理顺生态环境治理与关联产业开发的关系

当前，部分EOD项目在谋划及申报阶段存在一定程度的过度包装现象，主要体现在项目投资总额过高、关联产业开发联系较弱、产业收入预测虚高、项目建设内容与实际不符等问题。EOD过度包装会导致项目在银行融资环节遇到较大的阻力；同时，在实施主体层面除了经济实力较强的地区可以由该地区平台公司作为实施主体主导之外，大部分项目普遍采取地方政府的平台公司与建筑央企合作的方式进行运作，该运作模式会普遍导致项目实施只重视项目建设阶段，运营阶段因缺乏专业的产业运营团队导致产业收入预测缺乏依据而无法获得金融机构的认可及融资支持，甚至存在形成政府隐性债务的风险。因此，为了实现EOD项目的融资落地实施，需要在谋划阶段就合理统筹EOD项目的各环节参与方，合理设计及引导关联产业导入，立足区域资源禀赋和产业基础，紧紧抓住当地优势特色产业，将项目建设与运营相结合，将收益性较低的生态环保治理与具备一定经营性质的关联产业开发统筹谋划、打捆打包，提高项目持续盈利能力。例如：将生态环境治理、土壤条件修复等与高标准农田建设、特色产品种植及加工等产业进行关联，能实现生态环境治理与关联产业开发的良性循环，优势互补，相互促进，从而实现生态环境治理效益的最大化。

2.EOD需要以投融资引领各项工作开展

EOD项目是一项体量大、内涵复杂的系统工程，需要规划、设计、投资、建设、运营、招商、社会服务等多个领域的资源协调配合。如果项目前期申报缺乏全面系统的统筹，对于项目实施层面考虑不足，会导致项目实施受阻且无法实现融资落地。因此，在EOD项目申报阶段，就需要以项目融资落地为导向，委托专业的咨询机构作为牵头顾问，以项目“可融资”、“可落地”为目标，统筹优化项目产业布局、城市规划、可研设计等过程，参考金融机构的融资要求统筹项目；通过财务分析和偿债备付计划明确项目实施边界，确定项目实施内容；通过授权合适的主体实施，设计合理的回报机制和提供补充还款的措施等，满足金融机构贷款各项条件。

3.进入金融库项目积极申请专项资金支持

考虑当前金融机构对EOD项目的融资支持仍以财务自平衡为基础条件，建议EOD项目积极申请生态环境部、财政部、国家发改委和城乡建设部的生态环保专项资金，扩大资金来源渠道。财政部根据《重点生态保护修复治理资金管理办法》，每年也对大气污染防治、水污染防治等八大领域提供生态环保资金预算，符合要求的EOD项目应该积极申请专项资金解决资金缺口。

图1 重点生态保护修复治理资金管理办法支持领域

4.关注EOD实施效果并形成目标绩效体系

当前EOD模式并未对项目预期效果形成合理的检验方式，同时国内也还未对环境提升形成统一且权威的指标体系。呼吁有关部门尽快明确包含生态、环境等因素的综合评价体系（例如目前国内外探索较多的ESG等评价体系），建立相应评价指标对EOD项目的预期效果进行合理检验，保证EOD项目实施真正有成效、发挥预期作用。