解读《“十四五”城市排水防涝体系建设行动计划》：统筹城市防洪与排涝 系统提升城市洪涝灾害应对能力

近日，住房和城乡建设部等部门联合印发了《“十四五”城市排水防涝体系建设行动计划》，明确提出要加强排水防涝工程体系、洪涝统筹体系和城市内涝应急处置体系建设。其中，科学推进洪涝统筹体系建设，对于整体提升我国城市内涝治理水平十分关键。

加强洪涝统筹体系建设十分必要

1、洪涝相互联系，在一定条件下可以相互转化

洪水和内涝虽然有区别，但是二者都是由降雨引发的（除上游融雪等少数情况外），在一定条件下可以相互转化。比如，发生在某一个区域的降雨，每个城市如果都“以排为主”，就会出现因上游排涝而加剧下游洪水灾害的风险。如果城市上游来水持续高水位，在城市遭遇强降雨时，可能会出现因洪水顶托而造成排水困难的现象，加剧城市内涝。

2、洪涝不统筹会导致很多问题

一是防洪不考虑排水防涝，导致排涝困难，加剧内涝。不少城市在城市防洪时都不断加高防洪堤，这虽然提高了城市防洪能力，但是也壅高了水位，导致城市内部遭遇强降雨时，只能依靠泵站排水，排涝难度加大，加剧城市内涝。

二是排涝时不考虑较高洪水位的制约，导致外洪通过排涝通道或者排水管网倒灌入城。一些城市在建设内部的排涝通道和排水管渠时，没有与所排入的防洪河道在水位方面做好衔接，在这些防洪河道处于高水位时，城市排涝会产生困难，甚至出现洪水倒灌入城的现象。

三是一些水库泄洪时机把握不好，暴雨时泄洪，导致下游地区雪上加霜，加剧内涝。近年来，暴雨来临时，一些城市在下游河道几乎快要满槽、城市内部排水已经出现困难的情况下，为了保障水库安全不得不在暴雨期间泄洪。这种调度方面的洪涝不统筹，可能成为“压死骆驼的最后一根稻草”，造成下游地区雪上加霜，洪涝加剧。

加强洪涝统筹体系建设的路径与内容

1、加快实施防洪提升工程

一是加强堤防建设，并考虑与城市建设相统筹。根据城市防洪规划确定的标准，科学推进城市主要河湖的堤防建设，确保设防标准以内的洪水不入城。在确定防洪堤的位置、标高和断面形式时，要考虑城市建设的需要，与城市整体景观风貌相协调。

二是给水以空间，建设洪涝韧性城市。在考虑城市河道防洪能力提升时，应该优先考虑拓展河道滨水空间，结合生态修复，建设“旱天有景观，大雨保安全，旱涝两相宜”的韧性河道。

2、排水防涝与防洪要相互衔接

一是城市排水防涝要综合施策，不能以排为主。要按照海绵城市的理念，综合采取“渗、滞、蓄、净、用、排”等多种措施，尽可能减少峰值外排流量，降低对下游城市的影响。要提高城市内部调蓄能力，先蓄后排，多蓄缓排，蓄排结合，最大限度减小下游城市的防洪压力。

二是城市排水防涝要考虑防洪时高水位的影响，确保排得出、不倒灌。城市在编制排水防涝规划和相关工程设计时，要主动考虑防洪时高水位的影响，不能视而不见，必要时要增设泵站强排，并根据需要采取防倒灌措施。

三是城市防洪要考虑对排水防涝的影响，尽可能减少顶托。通过建设蓄滞洪区，充分利用水库调度削峰等方式降低洪水的峰值流量，给河道以足够的空间，降低洪水水位。

3、建立洪涝耦合模型，系统识别城市内涝风险

洪涝统筹治理的重要措施之一就是要建立洪涝耦合的模型，在给定的设计暴雨下，在考虑洪涝相互影响相互作用的情况下，分析出暴雨导致内涝情况。

一是加强暴雨规律研究，及时修订暴雨强度公式。暴雨强度公式是城市排水防涝中一些工程设计的基本依据。随着气候变化，一些地区的降雨规律也发生了明显变化，要及时修订暴雨强度公式，反映出这些变化和特征。

二是研究确定长短历时设计暴雨。按照住房和城乡建设部与中国气象局联合发布的《关于做好暴雨强度公式修订有关工作的通知》与《城市暴雨强度公式编制和设计暴雨雨型确定技术导则》，研究确定长短历时的设计暴雨。

三是积极开展可能最大降雨（PMP）研究。学习东京等城市的经验，确定一个城市可能出现的最极端的降雨，通过模型分析这种降雨条件下的淹没情况。

四是搭建内涝模型，明确边界条件，识别城市洪涝风险。建立河道、管网和地表耦合模型，明确洪水位、潮水位，加强模型参数的率定和验证，对关键参数进行调试，科学识别城市内涝风险。

4、加强调蓄，削减洪涝峰值流量

对洪涝的调蓄有利于降低其峰值流量，这对于应对高重现期下的洪涝灾害十分重要。

一是要明确不同调蓄类型选取和建设的优先级顺序。综合考虑空间需求、建设成本等因素，要坚持“先自然后人工，先地上后地下，先浅层后深层，先兼用后专用”的原则，集中与分散相结合，因地制宜建设调蓄设施，提高防洪排涝能力。

二是严格保护并充分利用蓄滞洪区。按照防洪规划，严格落实蓄滞洪区建设和管控要求，不增加在蓄滞洪区内的建设量，对现存的应逐步疏解。严格保护蓄滞洪区，不去动调减、占用蓄滞洪区这些“歪脑筋”。

三是在城市规划建设中要充分考虑调蓄的空间需求。城市在规划建设中要主动为水寻找调蓄空间，加强对河湖水系、坑塘湿地的保护。结合城市更新，在低洼地、历史严重内涝点等位置，加强“留白增绿”，增加调蓄能力。

四是合理布局并充分利用蓝绿空间进行调蓄。加强对低洼地的保护，优先将其作为公园、湿地或者其他蓝绿空间使用。在保障安全的前提下，适当承担周边城市建设用地的“客水”的调蓄功能。

五是加强设计，将广场、运动场等作为“兼职”调蓄空间。通过合理设计，利用广场、运动场等这些空间，发挥“兼职”“临时”的调蓄作用。通过竖向优化、“耐淹”设计和加强管理，确保暴雨时能够临时发挥调蓄作用。

六是根据需要因地制宜建设地下调蓄池（管）。根据需要在部分低洼地区建设专用地下调蓄池。在一些地下空间受限、无法建设调蓄池的地方，因地制宜建设大口径的“调蓄管”。

七是严格论证慎重选择深层隧道调蓄空间。在上述措施都用尽的基础上，经过分析计算确有必要的，可以考虑深层的隧道调蓄空间，但要明确其功能，严格论证，避免盲目追求大工程。

5、加强城市竖向设计，构建有利于防洪排涝的竖向格局

一是科学编制道路和场地竖向规划。合理确定每块场地和道路标高，构建“高低有序，高处能排，低处能蓄”的竖向格局，并和蓝绿空间布局做好衔接。

二是严格管控竖向。竖向规划一旦经过专家评审和批复，应得到严格执行和落实，既不能擅自降低标高，也不能擅自抬高标高。

三是合理确定场地内部竖向，科学组织雨水汇流路径。合理设计场地内部竖向标高，避免出现局部低洼地。合理组织雨水径流，雨水口的布设要和竖向标高充分衔接。

四是优化重要设施局部竖向设计。对于重点需要防范内涝风险的场所（尤其是地下空间）的关键位置，比如地下室出入口、地铁出入口和通风口等，要加强、优化竖向设计，既要起到减少汇水区域的作用，也要挡水防止积水灌入。

五是对现在因竖向问题导致的内涝要加强综合治理。要综合采取“挡、截、蓄、排”相结合的方式，治理地势低洼处的内涝积水。

6、积极推进洪涝联排联调

一是搭建洪涝统筹的调度平台。在城市内涝模型的基础上，耦合城市洪水模型，搭建好洪涝统筹的调度平台。

二是要建立联排联调的工作机制。加强流域上下游在雨情、水情和调度方面的信息共享，建立机制。

三是积极探索洪涝联排联调的工作模式和调度方法。要统筹水资源利用和防灾减灾，优化水库的调度，最大限度减少暴雨期间泄洪。对一些承担调蓄功能的湖泊，要在降雨前及时腾出调蓄能力。提前将承担排涝功能的河道水位预降到位。根据雨情、水情适时调整调度方案。

作者系中规院（北京）规划设计有限公司生态市政院院长、教授级高级工程师

延伸阅读：

住建部 发改委 水利部关于印发“十四五”城市排水防涝体系建设行动计划的通知

张辰解读《“十四五”城市排水防涝体系建设行动计划》：重排查、补短板、强规划、增韧性