从PPP到EOD——环保这块棋盘上到底缺什么？

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时间：2022-05-16 19:00:01

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从PPP到EOD——环保这块棋盘上到底缺什么？过去的一个月，EOD模式的推动又迈进了一大步。先是4月11日，生态环境部印发《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》，紧接着4

过去的一个月，EOD模式的推动又迈进了一大步。

先是4月11日，生态环境部印发《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》，紧接着4月15日，生态环境部环境规划院EOD创新中心正式成立，然后4月28日，生态环境部等联合发布《关于同意开展第二批生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》，同意58个项目开展试点工作（2022—2024年）。

虽说近几个月以来疫情把人封闭得“钝感”十足，但这几个动作还是让环保等有关行业颇为兴奋，毕竟EOD的春风已经吹了三四年了，如今推进的程度越来越深，可算是有点眉目了。

对此有不少新老青友向青山研究院团队咨询相关问题，本文结合大家的问题以及我们的思考展开。

其实这几年，关于EOD是什么、将有何意义、其中的机遇和风险如何，已经有非常充分的讨论，行业内外的一些分析都非常深刻，短期内并没有太多可讲的。另外，这套模式才开始试点，一些要点和问题尚待观察，一些过早的论断难免成为无稽之谈。

所以，我们不如换个角度，从已经发展了数十年的PPP来看EOD。因为二者虽然是两码事，但却有着很大的相似性和一定的关联度。

相似性体现在几个方面：

一是都是解决财政在生态环境治理上“缺钱”的困境，二是都以引入市场机制和社会资本方参与为设计要点，三是落地项目的体量都比较大、投资回报的周期都比较长，四是都要求有完善的机制来保障模式的正常运作。

EOD和PPP的关系则在于二者可以互相促进，此前财政部官网发布文章《“PPP+EOD”模式推动中国PPP创新发展》，“PPP+EOD”的提法和想法已经存在于官方和学界。

最关键的是，PPP模式在国内已经有长期的实践，在实践中取得了大量的成功和失败经验，这些经验都是真金白银和一些企业的倒闭换来的，其价值远远超过了制度本身。

关于制度、法规、模式这些游戏规则，与其对着那些空泛而华丽的章句凭空脑补，不如在一些可参考的经验案例上多花点心思。

毕竟一个模式从构思到落地，纸面上显性的条款是容易把握的，但实操中隐性的规则是难分难辨的，法规往往难以覆盖所有的情况，也不全然是最终实操的蓝本。

因此，在当前这个阶段，对过往PPP模式实践状况的深度认知，或许更加有助于对未来EOD以及PPP+EOD的认知和参与。

当然，在进入主要内容之前，我们还是先简要看一下EOD的政策沿革以及现状。

01.EOD政策沿革以及现状

EOD政策沿革一览：

2018年8月生态环境部在《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》（环规财〔2018〕86号）中首次提到EOD模式：“探索开展EOD模式，推进生态环境治理与生态旅游、城镇开发等产业融合发展，在不同领域打造标杆示范项目。”

2019年1月生态环境部联合全国工商联出台《关于支持服务民营企业绿色发展的意见》（环综合〔2019〕6号），提出：“探索生态环境导向的城市开发（EOD）模式和工业园区、小城镇环境综合治理托管服务模式”，在顶层政策方面提出EOD模式与工业园区及城镇环境治理结合。

2020年9月国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、财政部共同发布《关于扩大战略新兴产业投资培育壮大新增长点增长极的指导意见》（发改高技〔2020〕1409号）中指出：“探索开展环境综合治理托管、生态环境导向的开发（EOD）模式等环境治理模式创新，提升环境治理服务水平，推动环保产业持续发展。” 国家发改委、财政部首次提出EOD模式。

2020年9月生态环境部、国家发展改革委、国开行联合发布《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2020〕489号）落实2018年指导意见，向各地区征集EOD模式备选项目，国开行首次作为发文单位出现。

2020年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》指出“未来各地要实现土地出让收益用于农业农村比例逐步达到50%以上的目标要求，且资金投向包括与农业农村直接相关的山水林田湖草生态保护修复等。”

2021年4月，生态环境部办公厅、发展改革委办公厅、国家开发银行办公室联合发布了《关于同意开展生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》（环办科财函〔2021〕201号），EOD模式真正拉开序幕。

2021年11月，随着国办《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》公布，EOD模式在金融、环保等领域热传。

2021年11月16日，财政部正式发布《重点生态保护修复治理资金管理办法》，EOD再次掀起高潮。

2022年4月11日，生态环境部印发《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》。

2022年4月15日，生态环境部环境规划院EOD创新中心正式成立。

2022年4月28日，生态环境部发布《关于同意开展第二批生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》，同意58个项目开展试点工作（2022—2024年）。

总体来看，EOD模式尚处在初始试点阶段，试点的项目主要在区县级地区，主要包含区域整体生态治理、水务、矿山修复类项目，且参与者以地方城投平台公司为主。现阶段，很多设想有待验证，很多问题也有待观察。

02.PPP的困局 一管就死、一放就乱

事实上，近日针对PPP也有重要消息。

4月26日，中央财经委员会召开会议，特别强调了PPP在支持基础设施建设中的地位和作用，其中提到“要推动政府和社会资本合作模式规范发展、阳光运行，引导社会资本参与市政设施投资运营”，也就是一些专家学者所引用的“规范发展、阳光运行”八字诀。

这一方面是因为当前的经济形势亟需基建来活血化淤，而PPP是基建的药引子，急推PPP的紧迫性和重要性可想而知；另一方面是经历了2014年-2017年的PPP狂潮，PPP项目的上马进入了一个休整期、冷静期，所以热度需要重新激活。

这里解释下为什么叫“狂潮”，因为这个阶段放出的PPP项目问题很大，参与其中的两类P狂热到了失去理智。

最近，最后的几家环保上市公司借着五一节假日悄悄地发了年报，从财报中可以看得出来，PPP留给这些企业的伤疤至今仍在隐隐作痛，财报上与日俱增的亏损数字基本都是在2014年-2017年的PPP狂潮中埋下的雷。

到2017年和2018年，针对地方政府债务和PPP的过热发展，监管部门出台了一系列规章政策，加强了对 PPP 模式发展的监管力度，其实主要是靠清库。

但在强监管下，PPP 发展很快即遭遇瓶颈，此后出现下滑，到 2018年下半年趋于稳定，呈现增长乏力的状态，这导致大力启动的PPP模式未能为投资增长发挥应有作用。

根据财政部PPP（政府与社会资本合作）中心数据显示，截止2021年3季度，2021年新入库项目442个、投资额9,165亿元，同比减少4,380亿元、下降32.3%；签约落地项目437个、投资额9,929亿元，同比增加310亿元、增长3.2%；开工建设项目358个、投资额5,881亿元，同比减少379亿元、下降6.1%。整体来看， PPP项目的市场热度2021年相较于2020年有所下滑。

△ 2016年-2019年我国PPP项目总投资和入库项目数，数据来自财政部

2021年11月11日，中建政研集团董事长梁舰对经济观察网表示，当前PPP项目明显处于“增量缩减，消化存量”阶段。梁舰判断，若2022年没有国家层面的政策刺激，PPP项目大概率会持续处于这种状态。

按理说，加强监管产生的效果应当是促进 PPP 模式的健康持续发展，前面的八字诀也讲了，“规范发展、阳光运行”，可现实的情况却是“一管就死、一放就乱”。

那么其中的问题究竟是什么呢？发展的时间不够？积累的经验不足？制度法规不够全面？

03.PPP发展过程中的9个问题

在过往尤其是2014年之后的这一波热潮中，PPP项目弊病百出、乱象频发，其背后的原因绝不是发展时间不够、积累的经验不足、制度法规不够全面。

在发展的时间上：中国第一个 BOT 项目1984年深圳沙角 B 电厂项目距今已有三十多年。政策方面，国家计划委员会（发改委前身）1993 年就开始研究投融资体制改革问题，包括 BOT 模式可行性问题。在项目的落地上，1997年国内掀起了第一波PPP热潮，环保领域最早的PPP项目大致就出现在这个时期，一些头部企业也正是在此背景下打下了地盘，这个时期成功的PPP案例不在少数。

在经验方面：PPP在国内发展的时间和改革开放或者环保产业的发展历程几乎是同步的，且早期外资参与的程度不小，也就是说早期拜师学艺的对象是国际水准的，再加上PPP项目的周期都比较长，所以在发展过程中有足够的时间和机会学习一流的经验，当下也仍然具备这样的条件。在实践的范围和数量上，包括环保在内的各领域所积累的案例数量在世界范围都是庞大的。

而在制度法规方面：这一直是各方甩锅最多的，是给失败的PPP项目找理由时用得最多的。但实际情况是，国内关于如何规范PPP模式运行的政策文件的出台只多不少，肯定不能说完善，但绝不是大量PPP项目拉垮的原因。

那么，问题真正出在哪里呢？青山研究院经过对大量PPP案例的分析研究发现，国内PPP项目运作过程中存在以下9类典型问题：

急功近利、过于粗放

在PPP发展初期或者是某一时期需要大量上马PPP项目时，就会出现管控放松、发展粗放的问题。

比如，2014年PPP模式加速大发展，大量项目匆匆上马，各路资金蜂拥而至，但政府和企业各方的协调、消化能力完全跟不上，最终导致大量PPP项目泛化、异化、烂尾现象频发，而事实上有些项目压根儿就不能上。

杠杆使用过度

如果说PPP是加速引擎，那么杠杆就是油门。要推动PPP模式加速发展，油门是要用的，但不能太猛，更不能踩着不放。

如果金融杠杆的油门使用过度，一旦出现融资渠道变窄、融资成本上升、金融政策收紧等急发突发状况，就可能出现翻车事件。最典型者如东方园林，扩张最快的时候，2017年度一年就中标了88个PPP项目，累计投资额1434.51亿元，最终亲手把自己毁灭掉了。

民营资本参与相对不足

PPP模式的核心在于引入社会资本缓减政府在基建投资上“缺钱”的困境，其中的关键一P是社会资本方，但过往的情况是，在与政府合作方当中，国资参与较多，而民营资本的参与则相对不足。

根据财政部发布的《全国 PPP 综合信息平台项目库季报》，截至 2019 年一季度末， PPP 落地项目中涉及社会资本共 9565 家，其中民营企业占比 34.9%，国有企业占比 51.4%。从已落地项目来看，民资背景的投资额占投资总额的比例为 33.5%。

△ 2019年一季度末PPP项目各类社会资本占比，资料来自财政部

这就是说，在过往的PPP项目中，该模式在很大程度上并没有发挥应有作用，PPP不是来解决财政缺钱的困境的么，国企如此豪横，岂不是自相矛盾？

审批流程繁琐

PPP的有些问题虽不致命，但严重影响效率，比如审批流程过于繁琐。

PPP项目的执行过程涉及到多个政府机构，但一些政府机构办事效率低、不确定因素多的状况，降低了审批效率。此外，不同地区、不同政府人员对项目审批认知不同，甚至有些办事人员在专业度上严重欠缺，这就导致项目运转的效率非常低下。

法规制度不完善

法规制度不完善在一定程度上是存在，一方面表现为国家法律法规层面的缺失，社会资本面临法律保障不完善的问题，另一方面表现为不同部门之间法规的混乱冲突，比如有时候财政部和发改委颁布的部门规章就存在不一致的内容。

这里需要强调的是，法规制度不完善是切实存在的问题，但远远不是一些PPP项目干废掉的原因。

隐形债务严重

企业玩PPP项目要克制，地方政府同样要克制。

由于一些地方政府有意无意地在财政预算上的迷糊，要么预算额度严重不足，要么没有明确稳定的付费资金来源，导致其无法按时足额支付企业的相关费用，造成各类“明股实债”频发、政府隐性债务加剧，与PPP模式的应有之意背道而驰。在上一波PPP狂潮中，这个问题是后来PPP项目清库的主要原因。

政府角色错位

在PPP关系中，政府这一P是话语权的主导者，因此自然地在PPP项目中有向好引导的职责。

但在一些项目中，地方政府过于关注自身的财政压力而忽视自身需承担的责任，强调企业的责任义务而并不考虑企业方利益，造成政府角色的缺位和错位，对PPP项目的顺利实施、社会资本参与PPP项目的积极性都带来了不利影响。

管理人员腐败

PPP项目“一管就死、一松就乱”，这里的“乱”很大程度上就是腐败。

PPP项目中，部分人员乱用职权、监管不当、乱收费等问题时有发生，这给一些项目的推动增加了很重的负担，造成经济成本增加、社会大众利益受损。

政府任性违约

契约精神是PPP模式能够广泛推广的基石，参与者数十年间要在同一条船上合作共济，就必须要有基本的信任，且在关系上要有一定制衡。

但现实是，长期以来受官本理念的影响，政府大多数时候处于绝对强势的地位，社会资本根本无法与其制衡。一旦政府方发生违约等状况，很容易导致企业陷入窘境，蒙受经济损失而束手无策。

以上是9类PPP项目运作过程中典型问题，关于PPP实操的学问远不止于此，本文仅借此说明核心问题，我们再往下分析。

细心的朋友可能发现，上述9类问题其实是不能并列的，因为这些问题是分层的，其中1-5是表层问题，6-9则是深层问题，表层问题的解决必须是以深层问题解决为前提。

或者说表层问题本就不存在，不过是各方逃避深层问题的借口。

比如法规制度不完善一项，无论是地方政府还是社会资本方，之所以都宁愿把问题归结于法规制度，无非是不想触及本质——尊重和遵守规则，各方都想凌驾于法规法规制度之上且都能凌驾于法规法规制度之上，最终的结果是围绕PPP的政策、法规、条例、细则越来繁杂、补丁越补越多，带来的规范性缺十分有限，反倒是整套模式运行的效率越来越低，陷入作茧自缚的困境。

以上问题出现在PPP模式中，其中的绝大多数将来同样有可能出现在EOD模式中，而PPP+EOD就更加复杂了。

04.一个模式能否良好运行的关键

如果把环保行业比作一块棋盘，游戏不管是玩了多年的PPP还是将要玩的EOD，最缺的不是规则而是对规则的尊重和遵守。

不管是PPP还是EOD都是很好的模式，原理上并不难理解，关键难点在落地、在推广。在这个过程中不得不制定规则，但是光有规则还不行，关键在于对规则的尊重和遵守。

而要实现这一点的关键则在于规则制定者对规则的尊重和遵守，否则乱象必然泛滥，届时只能以清库这种釜底抽薪式的方式遏制乱象的范围，而不能以升级优化系统减少乱象的比例。

PPP 核心包括三个方面：契约精神、风险共担、收益共享，成败的关键在于政府能够在多大程度上平视和尊重社会资本。

PPP早期做成了不少，倒是后来弊端百出，核心的原因不是缺经验、制度，而是其中关键的那一P内心是不是真心想做成事。

早期的时候，很多项目是样板工程，最初的实践者也是示范者，自然就会全力地、精心地去做。再后来就不会那么用心用力了，比如各要素等堪称顶级配置的鸟巢照样做得一塌糊涂。

因为我们的国情中有一项是，当一种制度玩熟练了、广泛应用了，其发展的方向未必是走向成熟，但一定是里面的弯弯绕会变多。

很多情况下，不管立多少规矩，一个PPP项目都是一个具有极大不确定性的事儿。

在PPP模式中，社会资本方是处在绝对弱势地位的，至少是不对等的。你能测算到的风险不是主要风险，入了局基本上就得听人摆布了。

如今，伴随着PPP模式的又一次冲锋号吹响，EOD模式也进入了试点阶段，未来这二者还要加起来，走向如何有待观察，不过从EOD概念的官方阐释看，依旧是一股“云山雾罩、无比美好”的气质。