垃圾焚烧发电电价补贴政策的演进及其影响分析

前言

继分布式光伏电价补贴正式“退坡”之后，风电、生物质发电等可再生能源上网电价补贴的政策走向也逐步发生了变化，但“国补退坡”之下仍存在着诸多问题尚未解决。为此，本文从垃圾焚烧发电电价补贴的法律源头及政策演变过程出发，对相关变化及其影响进行分析，并对电价补贴变动是否触及垃圾处理费调价机制等问题进行了分析。

法律依据

为有效推动可再生能源产业的发展，2006年1月1日起正式施行《中华人民共和国可再生能源法》（以下简称“《可再生能源法》”），至此，我国的垃圾焚烧发电行业迈入了法律规范阶段。《可再生能源法》从法律的高度为我国垃圾焚烧发电行业的发展及政策支持提供了有效的依据，并构建了垃圾焚烧发电电价的“价格管理与费用分摊”制度原则。

政策演变

电价补贴的价格变动

通过对垃圾焚烧发电电价补贴政策的梳理可以看出，我国垃圾焚烧发电电价补贴价格主要经历了三个阶段的发展，即：

电价补贴的期限变动

发改价格〔2006〕7号文规定，生物质发电项目自投产之日起，15年内享受补贴电价，运行满15年后，取消补贴电价。在此基础上，财建〔2020〕426号文进一步规定，项目最多可享受的补贴电量总额 = 项目容量×项目全生命周期合理利用小时数。若项目在未届满15年时便全部享受了补贴电量总额，则不再继续享受电价补贴。同时，项目自并网之日起满15年后，无论是否达到全生命周期补贴电量，均不再享受中央财政补贴资金。

电价补贴价格变动所产生的影响

脱硫燃煤机组标杆上网电价存在地域差异

我国煤炭资源北多南少、西多东少的不均匀分布格局，导致广东、上海、湖北、广西等地的脱硫燃煤发电标杆电价明显高于0.4元/千瓦时，而宁夏、蒙西、甘肃等地的燃煤发电标杆电价却在0.3元/千瓦时以下。

固定价格补贴政策下,投资分布不均

各地区补贴价一致，但上网电价存在差异。对于能源结构单一的煤炭资源区的垃圾焚烧发电电价远低于其它地区。这便导致垃圾焚烧发电企业对该部分地区的投资意愿低，从而难以有效破解该部分地区能源结构单一、绿色经济发展不足、垃圾处理方式落后的局面。

全国统一上网电价政策下，影响部分省份存量项目收益

各地区上网电价相同，在一定程度上改善了垃圾焚烧发电企业投资布局不均匀的状况。但对于广东、上海、湖北、广西等脱硫燃煤机组标杆上网电价超过0.4元/千瓦时的地区而言，0.65元/千瓦时全国统一垃圾发电标杆电价的制定，则意味着上网电价的降低，这对存量项目的收益必然会产生一定影响。

国补退坡所产生的影响

电价补贴“央地分担”可能导致部分新建项目启动困难

对于财政实力较弱的地方，“央地分担”将加重地方政府尤其是区县级政府的财政压力，可能造成部分新建项目启动困难。目前，我国中西部地区的垃圾焚烧发电仍有较大缺口，且地方财力更为紧张，若国补退坡的部分全部转由项目所在地政府承担，则有可能会造成部分项目的“难产”。

电价补贴“竞争性配置”从本质上将降低电价补贴金额

在“竞争性配置”规则下，项目的度电补贴强度=企业申报上网电价-当地现行燃煤基准价；项目的补贴退坡幅度=现行标杆上网电价-企业申报上网电价。补贴退坡幅度越高的项目可更早的获取电价补贴资金，因此，企业可能会在竞争较为激烈的情况下主动降低上网电价的申报，该情形从本质上将降低了电价补贴金额。

补贴减少或取消是否触发垃圾处理费调价机制

电价补贴的变动并不必然导致垃圾处理费的调价，在电价补贴发生变动时，应结合风险分担的基本原则，分情况讨论是否调整垃圾处理服务费。

电价补贴因到期而被取消

对于2006年1月4日之后签约的垃圾焚烧发电项目，社会资本方在签约时已预见到在运营期15年后存在电价补贴取消的情形，该种情形下所导致的电价变化不属于政策变化导致的电价下降，不应涉及垃圾处理费的调价问题。但对于2006年1月4日至2020年9月29日之间签约的项目，若在运营期尚未届满15年时便取消电价补贴的，应在尚未届满15年内的剩余期限中按调价机制对垃圾处理服务费进行相应调整。

地方政府未作出承诺导致未获得电价补贴

根据发改能源〔2021〕1190号文的规定，企业在申请中央补贴资金时，需要获得地方政府关于地方补贴的承诺，若因地方政府未出具相关承诺导致当年未被纳入电价补贴范围，则应按调价机制对当年的垃圾处理费进行相应调整。

竞争性配置导致未获得电价补贴或补贴减少

竞争性配置的方式下，建议政府方尽量少地干涉企业对上网电价的申报，由企业自行确定申报上网电价，并承担相应的风险。若企业申报上网电价时主动填报了低于0.65元/千瓦时的电价，并获得了相关批准，此时，应视为企业对上网电价的主动调整，该情形下不应涉及垃圾处理服务费的调价问题，但实际情形可能更为复杂，还需具体情况具体分析。

结语

我国垃圾焚烧发电电价补贴政策经历了从固定补贴价格阶段、到电价统一分区补贴阶段、再到国补退坡的三个阶段。国补退坡政策带来的电价补贴的变动并不必然导致垃圾处理费的调价，应结合风险分担的基本原则，分情况讨论。另外，建议政府方尽量少地干涉企业对上网电价的申报，由企业自行确定申报上网电价，并承担相应的风险。