污水PPP项目绩效评价实务与案例

污水PPP项目属于强运营类项目，加强对社会资本方的运营监管至关重要。传统的特许经营污水项目只考核水质水量，较为单一，社会资本方提高运营管理水平的动力不足、压力不大。而污水PPP项目绩效评价需从产出、效果、管理三个方面开展，更加全面，也更有利于打造污水厂运营管理的行业标杆与示范。结合我司开展污水PPP项目绩效评价的实践，总结经验、分享心得，供污水PPP项目相关方参考。

一、污水PPP项目绩效考核更全面、更体现物有所值

1、污水项目传统的水量考核、水质考核机制不能覆盖污水项目运营的全部产出内容

污水项目传统的考核方式主要包括水量处理不足考核（简称“水量考核”）及出水水质不达标考核（简称“水质考核”）。污水水量考核要求项目公司足额处理污水，否则按差额进行处罚；污水水质考核要求污水处理厂达标排放，不达标则扣减污水费。水量考核和水质考核仅体现污水处理运营的最基本目的，不能体现污水项目运营效果、成本效益、社会影响、环境影响等，也不能有效反映不同运营商的运营管理水平，更不能充分体现财政资金按效付费的要求。

2、污水PPP项目按13号文要求开展绩效考核充分体现了物有所值

根据财金〔2020〕13 号文要求，PPP项目应按产出、效果、管理三个方面制定绩效评价指标，PPP项目绩效指标不仅覆盖水质、水量考核，还应覆盖其他产出、效果及管理方面的考核，如项目运营效果、成本效益、安全保障、社会影响、环境影响、运维水平、相关单位满意度、管理制度及信息公开等，补充完善了传统污水项目绩效考核中运营管理部分的缺失，覆盖了污水项目运营的方方面面，真正体现了PPP项目物有所值。

二、污水PPP项目水质水量考核与运营管理考核的关系

传统的污水项目“重水量水质考核、轻运营管理考核”的绩效考核方式使污水项目的运营管理水平、运营状态及效果参差不齐。因此，污水PPP项目绩效考核应在水量考核、水质考核的基础上，根据13号文要求完善运营管理考核相关内容，使水质水量考核与运营管理考核组成污水PPP项目考核的一个有机整体。因此污水PPP项目绩效考核建议按如下方式开展：

1、日常考核以水量水质考核为主

出水排放达标及污水及时处理作为污水项目建设运营的基本目的，水质考核及水量考核在PPP项目的绩效考核中应同样得到重视。同时，由于污水处理已经具备完善的在线监测系统、日常运营检测记录制度及管理规范要求，因此日常考核成果同时应作为月/季度运营管理考核的基础及组成部分。

2、月/季度考核应以运营管理考核为主

传统的污水处理项目绩效考核中运营管理考核是缺失或不完善的，所以，针对污水PPP项目，结合13号文要求，在水质水量日常监控基础上，按月度/季度进行运营管理考核，考核内容按产出、效果和管理设置绩效评价指标。考核周期可结合污水处理费支付周期及项目管理需求设置。

3、年度绩效考核报告的形成

污水PPP项目年度绩效评价作为本年污水项目运营的总结，应以本年度日常考核、月度/季度考核为基础，开展年度绩效评价，年度绩效评价报告不仅应包括该年度日常水量考核情况及分析、日常水质考核情况及分析，还应包括本年度运营管理情况及分析。并根据水质水量及运营管理考核情况清算本年污水费、分析项目运营中存在的问题及并提供相关建议。

三、污水PPP项目运营管理考核指标及权重

1、污水PPP项目运营管理绩效指标

污水处理行业由于其行业特征、强运营属性及政府方监督管理需求，住建部制定了《城镇污水处理厂运行、维护及安全技术规程》（CJJ60-2011）、《城镇排水管渠与泵站运行、维护及安全技术规程》（CJJ68-2016）来明确污水处理厂、排水管渠、泵站的运行、维护及安全标准和要求，环保部制定了《城镇污水处理厂运行监督管理技术规范》（HJ2038-2014）对污水处理厂进行监督管理。

同时，浙江省地方行业主管部门根据上级规范及标准制定了本省污水设施的运行标准及规范，包括《城镇污水处理厂运行质量控制标准》（DB33∕T1213-2020）、《城镇污水处理厂安全运行管理规范》（DB33/T1178-2019）、《城镇排水管道运行与维护技术规程》（DB33/T1124-2016），进一步细化的污水设施的运营管理要求。

总体来讲，这些规范和标准已经覆盖了污水设施运行的工艺控制、设备设施管理、运营维护标准、检验监测、环境保护、档案资料管理、安全管理、应急处理、运营记录等多个方面，且这些规范及标准是污水PPP项目必须遵守的强制要求，因此污水PPP项目绩效指标的设置在满足13号文的要求同时，应满足行业规范及标准的要求。

2、运营管理考核在整体绩效中的权重

运营管理考核结果挂钩比重建议参考污水厂管理成本占污水总成本的比例确定。参考《市政公用设施建设项目经济评价方法与参数》（住建部发布）中污水成本其他费用取值比例，可参考取值比例约为8-12%。

如果污水项目中包含管网项目，运营管理考核中还应考虑管网项目年运营费占整个项目中的比例，并相应调整运营管理考核在整体绩效评价项目中权重。

四、污水PPP项目绩效评价实践问题分析

根据我司污水PPP项目绩效考核实践经验，在污水PPP项目绩效考核中存在以下几方面具有代表性的问题，对污水PPP项目的合同履行及污水项目提质增效带来较大的影响：

1、运营管理绩效考核内容缺失或不完善，存在合规性风险

部分老的污水PPP项目，注重水质考核及水量考核，运营管理考核内容缺失或评价指标极不完善，不符合13号文的要求，难以按13号文要求形成绩效评价方案及绩效评价报告，更难以满足财政部PPP综合信息平台的项目综合信息更新及绩效模块的填报要求，不符合政府按效付费的要求，存在合规性风险。该类项目建议由甲乙双方协商按政策要求补充完善相关运营管理绩效考核内容，否则出现项目退库等情形对甲乙双方都将造成严重的影响。若增加运营管理考核对乙方影响较大，甲方可考虑对乙方提供适当补偿。

2、环保行业规范、标准更新快，原绩效评价指标不符合新规范标准环保行业相关规范及标准更新速度较快，且近几年浙江省在污水领域发布了较多的地方标准，对污水项目运营提出更高要求。但原有污水项目绩效考核评价指标执行的是旧标准，不符合新规范标准要求。如浙江省新发布《城镇污水处理厂运行质量控制标准》（DB33∕T 1213-2020）要求，城镇污水处理厂设备设施、仪器仪表完好率应达到95%以上，但部分2020年之前污水PPP项目的绩效评价相应指标中要求90%。该类情况，若原PPP协议约定按新标准执行，需要及时调整更新绩效评价指标；若原PPP协议没有相关约定，需要甲乙双方重新协商。3、污水项目突发环保事故较多，绩效评价缺乏相应激励机制

污水处理作为服务区域广的公用事业，污水处理厂运营过程中面临的各种环保突发事件（如进水水质严重超标）较多，同时污水处理厂自身具备部分应对冲击事件的能力，项目运营单位也具备一定的应急事件处置技术能力。因此，绩效指标设置时建议结合项目具体情况适当考虑应对突发环保事件的应急处置激励，以鼓励项目公司积极应对环保冲击事件，一定程度上缓解/避免造成严重环保事故，最大程度实现经济效益及环境效益。