环保部发布污染防治“可行技术” 意义究竟在哪里

　　近日，环保部以国家环境保护标准的“HJ”文号，发布了《火电厂污染防治可行技术指南》(2017年21号公告)，根据发布该指南的“公告”，2017年6月起，《火电厂污染防治可行技术指南》即作为一项国家环保标准开始实施。

　　比起2010年环保部以部门文件形式发布的那一版“最佳可行技术指南”，以标准文号发布的“可行技术指南”从形式、内容到效用，都有了很大不同，且第一次跟固定污染源管理制度结合起来了。火电行业只是一个开端，随着固定污染源环境管理制度改革的推进，造纸、钢铁、水泥、石化等等凡是要纳入排污许可证管理的行业，都将有相应的污染防治可行技术指南发布。

　　争议与由来——“可行技术”与排放标准的关系

　　据“中国排污许可”了解，“可行技术”，或者说与之类似的欧美国家的“最佳可行技术”(BAT,BACT等)，究竟应不应该制定，该如何制定，能起到什么样的作用等等的问题已经被环保专家、行业专家争论了多时。

　　一直到公告发布，都有一些专家甚至环保部门内部的管理人员对此表示担心——由环保部门来认定“可以支撑排污企业达标的技术”，并作为标准来推广，会不会是一种冒险?对环保部门自身而言，会不会超越了能力及权限，成了在对各行各业应该采用什么样的工艺路线进行控制;对企业而言，会不会被束缚手脚，只能选择官方认定的技术?最为关键的是，如果企业应用了经“官方认证”能实现达标的技术，但实际运行中又达不了标，那这个责任算谁的?环保部门在以排污许可证对企业进行管理的时候，是不是经核实企业采用了指南上的“可行技术”，并且严格按照技术规范的要求管理和运行了，就能作为达标排放的证据，证明末端监测的排放数据是有效的或者有误的?

　　“可行技术跟排放标准之间究竟是什么关系，作为技术它是推荐性的还是强制性的，它是为什么服务的，它在中国环保法规管理体系中究竟处于什么位置……这些都得讲清楚了，不能混淆不清。不然，可能就会导致二者在实践中变成‘两张皮’，给管理造成困惑。”中国电力企业联合会副理事长王志轩说。

　　根据欧美的经验，“最佳可行技术”的确是排污许可证制度不可或缺的组成要件。欧盟的最佳可行技术(BAT)体系是鼓励采用的非强制性文件，各成员国都需要以最佳可行技术参考文件(BREFs)为基础，构建起符合各自具体国情的BAT体系，各国政府也都需要根据实际情况及BAT技术针对的不同行业，分别制定基于技术的排放标准。美国的《清洁水法》规定，向向公共资源排放废水必须要获得排污许可证，不管受纳水体水质状况如何，废水排放之前都必须采取经济可行的最佳处理技术;美国的《清洁空气法》区分了常规空气污染物和有毒有害污染物、新源和现有源、达标区和未达标区，分别采用不同的排放控制技术及排放限制要求。无论是针对空气污染物还是水污染物的这些控制技术，都来源于排污许可动态更新的数据库中。

　　这其中有三个要点——首先，欧美的“最佳可行技术”来源于行业数据的统计和证明(比如达到全行业前5%的工艺路线)，排污许可证是获取完整、可靠行业数据的基础;第二，基于行业的数据及“最佳可行技术”的实践证据，政府再制定出基于技术的排放标准，作为约束行业排放行为的法规底线;第三，已经列入名单的技术本身对企业而言并不是强制性的，但是为了促进污染物的削减，同时促进全行业排放水平的优化，对新增污染源和改造的污染源而言，“最佳可行技术”对应的排放水平则是具有强制性的，排放者可以使用任何技术手段以达到甚至优于“最佳可行技术”对应的排放水平，被实践证实了的新技术，可以被纳入新的“最佳可行技术”名单中。

　　在许可证制度及“最佳可行技术”体系的支撑下，过去几十年中，无论美国还是欧洲都实现了工业污染源污染防治水平的大幅度提升，各类污染物的排放大幅下降。

　　可是，中国的具体国情与欧美国家又有了很大的不同。最大的难点在于，我们现在缺乏完整可靠的行业数据。改革开放三十多年来，中国的工业化革命获取了后发优势，史无前例的突飞猛进。在吸取西方发达国家“先污染后治理”历史教训的过程中，我们建构起环境管理的制度框架并不断改进;在借鉴欧美技术经验及开展行业调研的基础上，我们制定了各项环保标准包括污染物排放标准，并基于排放标准和案例研究开展行业可行技术的研究。而如今，我们要改革固定污染源管理的基础制度，建立覆盖所有污染源的“一证式”排污许可证。在许可证制度建立并有效运行起来之前，可行技术这个组成要件更像是一种结构性的预设。也就是说，我们是先有了作为法律底线的排放标准，再来寻找和验证不同情景下能实现达标的可行技术，并以此作为“全过程”管理中证据链条的一环写入排污许可证。

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