从监测到治理——大气污染防治PPP孕育新机

建设内容包括实时在线监控系统、治理系统的镇江新区大气污染综合防治PPP项目，表明大气防治PPP已从监测拓展到实际治理环节。在环保部强调未来重中之重在于打赢“蓝天保卫战”的背景下，大气污染防治有望在政府购买服务和PPP两个方面继续市场化道路，为环保企业提供新的发展机会。

一、大气污染防治PPP项目并不多见，且监测为主

根据E20研究院的观察，此前已出现少数大气监测PPP项目。

比如受到业界高度关注的广西区环境物联网（空气质量监测站）PPP项目，纳入建设和运营范围的站点为广西区75个县级环境空气质量自动监测站点和信息化软件平台（含运营监管软件及监测数据管理软件）。该项目分为A标和B标，其中A标包括桂林、柳州、河池、百色四个市39个站点及监测数据管理软件开发项目，初始总投资概算为3175.28万元、运维期仪器设备更新重置费用概算为3679.26万元，中标方为中兴仪器，成交金额为约1269.29万元/年；B标包括南宁、钦州、贺州、崇左、防城港、北海、贵港、玉林、来宾、梧州10个市36个站点及运营监管软件项目，初始总投资概算为3155.28万元、运维期仪器设备更新重置费用概算为3396.24万元，中标方为聚光科技，成交金额约为1108.80万元/年。A、B标均为建设期6个月，运营期12年。该项目在依效付费机制上也有较好的安排，对环境监测类PPP有借鉴意义。

此外，还有总投资额为9701万元的安徽省淮南市大气环境监测与综合治理系统建设PPP项目，该项目的建设内容为城市大气环境在线监测与综合治理系统，主要包括重点污染企业厂界监测点、建筑工地扬尘监测点、港口码头扬尘监测点、物料扬尘监测点、混凝土搅拌站扬尘监测点、城区环境空气质量加密网格点（部分包含噪声监测功能）、交通路口机动车尾气监控点以及城市大气环境在线监测指挥中心、大气环境监测与综合治理系统软件平台等，合作期10年。根据中标公告显示，中标社会资本为淮南润成科技股份有限公司，中标价为建设及维护固定总价16210万元。

从这些大气污染相关的PPP项目来看，主要是大气（空气）质量监测为主，建设内容基本为监测站及监管相关软件平台，回报机制上为纯政府付费，中标企业则以环境监测或通讯设备制造商。

二、大气污染实质治理PPP项目的镇江案例

根据镇江新区大气污染综合防治PPP项目资格预审等有关文件可以发现，大气污染实质性治理领域首次出现PPP模式。

镇江新区大气污染综合防治项目主要建设内容由针对镇江新区新材料产业园、临港工业园区内大气污染物的实时在线监控系统、治理系统组成。其中，监测系统具体内容包括园区环境空气质量监测超级站、园区周界特征因子在线监测与移动监测系统、企业厂界VOCs在线监测系统、企业污染源VOCs在线监控系统和监控中心软件平台系统等；治理系统具体内容包括质量保障实验室、工程技术咨询服务中心、环境应急治理车等。

该项目总投资12303.62万元；年均运营维护成本1583.22万元，包括日常质控费用、运维、电费、网络费、日常耗材及易损件的更换、软件平台、实验室的日常维护等。运营期12年。

运营维护范围包括：

（1）对环境空气质量监测超级站、园区周界特征因子在线监测、移动监测系统、企业厂界VOCs在线监测、企业污染源VOCs在线监测点、监控中心软件平台、质量保障实验室、环境应急治理车等进行日常维护，并保证其有效平稳运行；

（2）依托工程技术咨询服务中心及质量保障实验室在新区范围内开展企业环境隐患排查诊断、VOCs排污量核算、企业“一厂一策”治理、环境评估及规划、治理方案的评审及工程验收、分散收集与集中处理等涉及大气污染物排放的治理业务；

（3）采用包括但不限于环境应急治理车在内的治理手段与方法，对新区范围内包括但不限于餐饮油烟、道路及堆场、机动车尾气、汽车4S店废气等环境污染问题进行综合治理。

该项目付费机制上是可行性缺口补助。可行性缺口补助=可用性付费+运维绩效付费-使用者付费-政府方应分配的污染治理业务利润。

对社会资本方的要求上，包括“经营范围需有环保监测设备生产、检测或大气污染治理之一”、“应具有实施本项目所需的技术能力和管理能力，资格预审申请人需提供一个环境监测、检测或环境治理相关案例”等，即必须为环保设备制造、监测或治理方面的企业。

显然，和此前仅为环境监测相比，镇江新区大气污染综合防治PPP项目已实质包含大气污染治理的内容，并将治理绩效作为付费的依据。在回报机制上，镇江项目还包括对第三方的服务收入（如规划咨询服务等），因此为可行性缺口补助。对于真正参与大气污染治理的环保企业而言，最重要的是此类项目强调运营、突出绩效，这对专注大气治理的相关投资运营商是一大利好。

三、大气治理PPP能走多远

大气治理有很大商机。环保部部长李干杰在2018年全国环境保护工作会议上的讲话中指出，未来三年，打好污染防治攻坚战，重中之重是打赢蓝天保卫战，进一步明显降低PM2.5浓度，明显减少重污染天数，明显改善大气环境质量。这意味着“蓝天保卫战”之下，大气污染治理市场可期。其中包括工业企业废气治理和城市大气污染治理两个方面。前者实际上更多是工业企业自行治理或采取第三方治理模式。本文均指后者。

大气治理市场化路径是政府购买服务还是PPP？根据E20市政环保PPP的分类，大气污染治理（不含工业企业废气排放治理，仅公共领域的空气治理）属于D类。因此，在不含融资和基建工程、设备采购的情况下，一般为政府购买服务领域（非PPP）。从目前实际看，大气治理市场化确实大多数采取的是政府购买服务。以北京为例，据不完全统计，包括顺义区、石景山区等多个区县，均以大气污染第三方综合治理服务的方式进行实施，多个项目的中标社会资本为北京首创博桑环境科技股份有限公司。

图E20市政环保PPP分类格局图

值得注意的是，《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)剑指违法违规扩大政府购买服务范围、超越管理权限延长购买服务期限等问题，不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。在“蓝天保卫战”的背景下，大气污染防治难免涉及治理所需原材料、燃料、设备、产品甚至部分建设工程的情形。因此，大气污染治理（不含工业企业废气排放治理，仅公共领域的空气治理）的部分市场化项目，从D类转变为C类（政府购买型或政府付费型PPP），个别项目还可能涉及少量使用者付费的内容（如镇江新区大气污染综合防治PPP项目）。从E20所观察的环卫市场化演变来看，也出现了从政府购买服务为主到环卫PPP项目涌现的过程。同时，考虑多个区域捆绑进行联防联控的实际需要，采取PPP模式可能更有整合效率。当然，大气污染防治PPP项目的合作边界、风险分配、运营绩效、考核办法、付费机制等需要深化，特别是将工业企业废气排放治理与城市大气污染治理相区别，并在空气质量改善这一关键绩效上进行细致安排、体现按效付费。E20研究院执行院长薛涛曾指出，社会管理范畴的大气治理（如汽车等移动源尾气治理、餐饮油烟、秸秆焚烧等分散源治理）和工业排污的治理（如工业企业脱硫脱硝和VOCs治理），严格意义上不属于PPP模式的应用范畴。也就是说，大气污染防治PPP的范围原则上限定在公共领域，而不是针对工业企业、餐饮企业、汽车使用者等部门。此外，诸如政府机关室内空气治理，虽有公共性，但直接受众并非公众，也不属于PPP范畴。

因此，未来大气污染防治PPP项目有望增多，为大气治理相关企业带来一定的发展机遇。

原标题:从监测到治理——大气污染防治PPP孕育新机