北京市生活垃圾分类政策工具选择的理论实践创新与完善建议

固废网讯:一、北京市生活垃圾分类取得阶段性重大成效

在对生活垃圾分类管理长期的研究过程中，我们认识到分类难度比较大，主要表现在以下几个方面。第一，管理对象很多，而且多元化，不管是社区还是单位，最终都是要落实到每个人。每个人都是分类责任人。对象很多，意味着差异性大，如何有效管理难度较大。第二，垃圾种类较多，比如厨余、有害垃圾，4+2全品类等，每一类的分类收集、清运及处置都不一样，垃圾分类之后的处理渠道并不统一明确。第三，垃圾分类是系统性非常强的工作，居民的垃圾分类投放，涉及基层治理，也涉及硬件和软件建设。所以垃圾分类虽然是关键小事，但是管理难度并不小。

在这样的背景下，北京市在分出厨余垃圾、降低其他垃圾末端处置量、提高垃圾资源化利用率方面成效显著。根据北京市城市管理委员会统计数据，2021年2月，全市家庭厨余垃圾分出量达3541吨/日，是2020年4月《北京市生活垃圾管理条例》实施前的12.4倍；家庭厨余垃圾分出率达19.61%，是实施前的 6.0倍；其他垃圾的清运量降为 1.45万吨/日，比实施前减少0.73万吨/日，末端处置减量1/3；2020年12 月，生活垃圾资源利用率达35%。

二、生活垃圾分类政策工具选择的理论分析

北京市生活垃圾分类之所以能够取得这么大的成效，与政策工具的选择密不可分。我们按照直接管制的程度可以把环境政策工具分为三大类：第一，命令控制类，包括上级对下级的考核、政府对企业、对个人的监督执法检查。这种政策在生活垃圾分类管理领域中应该是很多的，因为它的确定性很强，见效快，但是对监管的要求也要高一些。

第二，经济激励类。这种政策中最常见的是增补贴、减税费，通过改变政策对象的成本收益从而改变行为，与命令控制类不同，它的特点是灵活性强，经济效率高，可能有收入效应（比如税费），并且可以持续改进效果。

第三，信息提供类。这类政策在北京市垃圾分类中得到了广泛的应用，如垃圾分类宣传、教育等。它的特点是政策制定和执行成本较低，但是行为转变完全靠自觉，靠意识转变，如果成功的话有比较好的长期效果。

三、三类政策工具在北京市生活垃圾分类管理中的应用

（一）命令控制工具

命令控制工具主要包括三个层面，第一个层面是政府内部上级对下级的考核，第二个层面是政府对企业、单位的监督检查，第三个层面是政府直接对居民的监督执法，表现为对个人违法行为的罚款。

北京市建立了垃圾分类管理责任人制度，经常对垃圾分类进行监督检查，并且对检查结果进行执法，命令控制的手段在垃圾分类中起了主导作用。但这种手段针对个人作用比较有限，特别是在分类违法行为处罚过程中，判定依据不是那么清晰。因为垃圾种类很多，不容易判断，判定依据或者判定成本比较高，可能会引起如公平性和罚款金额是否合理等问题。不仅如此，我们在调查过程中也发现，物业企业在社区是服务性企业，没有执法权，所以对社区居民束性没有那么强，这也是物业企业承受了较大压力的原因。

（二）信息提供工具

信息提供工具的特点是面向个人，促进源头分类和减量，北京市在信息提供上做了大量工作，比如，上门宣传、海报、公益广告及分类知识进校园等，这些宣传教育在促进垃圾分类中起到了重要的辅助作用，是很有成效的。我们针对两个中心城区的六个小区进行了随机入户调查，小区总人数4026户，抽样比例为 20%。调查结果显示，在居民了解垃圾分类信息的渠道中，排名第一的是社区宣传，形式主要为张贴海报标语及发放宣传资料。超过80%的居民是从社区宣传中了解的信息。相对于单位宣传而言，社区宣传力度更大，是当前垃圾分类宣传的主阵地。排名第二、第三的分别是浏览器和微博微信。虽然居民能够从多种渠道获取信息，但是居民对垃圾分类的信息还存在一些认知偏差，比如，认为垃圾吨处理成本低于100元的大概占三分之一，认为在100元到 300元之间的占四分之一。实际上，处理成本到底是多少目前还没有统一的说法，但是根据我们的研究是大于300元的。这种信息偏差不利于垃圾分类的转变，也不利于配套政策的推行。

（三）经济激励工具

经济激励工具主要包括两类：垃圾处理收费和可回收物收益。垃圾处理收费作为环境税费有两大功能：一是行为调节功能，通过收费，促进减量；二是收入功能，通过收费为财政带来收入。但是这两个功能是不能兼容的，如果减量之后费率不变，收入就降低了，所以我们在政策设计的时候，首先要确定首要功能。

对于北京市来说，垃圾处理需求比较大，减量化需求比较迫切，加上财政实力比较好，因此我们认为垃圾处理收费政策的首要目的是行为调节。在这种情况下，应选择能促进垃圾减量和分类的适当收费模式，比如分类计价或计量收费等，使得缴费量跟垃圾的减量和分类效果挂钩。而定额收费模式只具有收入功能，跟垃圾的产生量没有关系，不具备行为调节功能，即便提高费率也依然不具备。

费率怎么确定是一个核心的问题。全成本定价要格外慎重，因为它背后的原理是公共服务市场化。公共服务要不要市场化，是非常综合的问题，不仅仅是经济效益的问题，还涉及公众接受度、宏观税赋、税收的分成，以及财政结构等，非常复杂。现阶段最好是采取居民和政府共同承担的模式。在承担比例上，要考虑居民的接受度，尽量把费率降低一些，选择一种居民可接受、减量化效果显著、降低垃圾处置社会总成本的最优费率。

可回收物收益这种政策工具，可以通过对居民源头分类提供经济激励，补偿居民垃圾处理的费用支出，并为居民带来收益。它主要通过两种途径来达到目标，一是用高价值回收物利润补贴低价值可回收物，二是政府可考虑对回收企业进行补贴。政府需跟踪监测每种可回收物的物质流及价值流，这对于制定补贴来说十分重要。

四、结论及建议

基于长期对生活垃圾分类管理的研究及分析，我们得出的结论是，北京市生活垃圾分类取得了阶段性重大成效，其中命令控制型政策工具起到了关键作用。为了更好地完善垃圾分类管理，我们对下一阶段北京市垃圾分类的政策工具选择提出以下几点建议。

（一）继续发挥命令控制手段的核心作用

在下一阶段的垃圾分类管理中，依然要坚持命令控制手段的核心作用，发挥该手段确定性强、见效时间快的优势，从而保证垃圾分类管理的下限。除此之外，应提升执法部门的执法水平，降低判定成本，确定分类效果的判定标准，尽量避免在执法过程中可能存在的公平性问题。

（二）发挥信息提供工具的优势，增强信息提供的针对性

在信息提供工具方面，应发挥其长远效果好的特点，加强宣传，为居民提供正确、全面、及时的垃圾分类知识，从而改变居民的意识及行为，为垃圾分类深入居民生活奠定基础。不仅如此，政府部门还可以增加信息提供的针对性，特别是增加处理成本信息，让居民有针对性地了解垃圾分类知识。

（三）研究成本分担机制，加强可回收物的监测和统计

在经济激励上，建议研究由政府与居民共同承担的成本分担机制。充分考虑居民的接受度，先在部分社区进行分类计价、计量收费试点，再逐步在所有社区推进。除此之外，加强可回收物的监测和统计，制定低价值可回收物回收支持政策，建立便捷化的资源回收体系，更好地为居民源头分类提供经济激励。

总之，为了更好地落实垃圾分类工作，需要更好地发挥信息提供、经济激励对命令控制型政策的支撑作用，通过政策组合引导源头分类，形成完善的垃圾分类长效机制，促进居民分类习惯的普遍养成。