生态环境为导向（EOD）创新性项目组织实施方式的实践探讨

一、EOD核心政策解读

2020年9月16日，生态环境部办公厅、发展改革委办公厅、国家开发银行办公厅联合印发《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2020〕489号），以创新环境治理模式，推动环保产业发展与生态文明建设。是国家为更好地规范创新发展模式，构建现代化环境治理体系，不新增政府财政隐形负债，针对生态环境领域推出的创新商业模式或项目组织实施方式。通知中附属了EOD试点实施方案的大纲及编制要求。

2021年4月6日，生态环境部、国家开发银行联合发文《关于深入打好污染防治攻坚战共同推进生态环保重大工程项目融资的通知》，生态环境部、国家开发银行签署《关于深入打好污染防治攻坚战 共同推进生态环保重大工程项目融资合作备忘录》，发挥部行合作优势，共同加大生态环保重大工程项目融资，培育环保产业新增长点。以贯彻落实“十四五”生态环境保护规划、生态环保专项规划等为重点，以中央生态环境资金项目储备库为基础，在中央项目库中补充建立金融支持生态环保项目储备库，加强以及生态环境导向的开发模式、建设等试点项目的储备与支持。

上述两个文件的发布，体现了国家对系统性、区域性生态环境治理项目的大力支持，进一步解决公益性项目的资金来源与融资渠道问题，加快实施大型生态环境治理项目的要求；通过生态环境治理项目与相关产业的肥瘦搭配，提高项目的实施属性，创新组织实施架构，解决生态环境项目经济的负外部性，与相关产业项目联合开发，形成经济闭环，达到经济内部性，降低政府财政压力，也进一步提高了生态环保重大项目创新融资模式的空间与可能性。

紧接着，2021年4月26日，中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》。以体制机制改革创新为核心，推进生态产业化和产业生态化。到2025年，生态产品价值实现的制度框架要初步形成，生态产品“难度量、难抵押、难交易、难变现”等问题要得到有效解决，保护生态环境的利益导向机制基本形成，生态优势转化为经济优势的能力明显增强。

部委相关文件的密集出台，核心理念还是回到了“绿色青山与金山银山”之间的转换，如何实现生态环境治理项目的溢价与关联产业的产出是关键。

2021年4月28日，生态环境部办公厅、发展改革委办公厅、国家开发银行办公厅联合印发《关于同意开展生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》，三部委对第一批推荐的EOD模式项目进行了多轮审核，全国范围内共筛选通过了36个项目进行试点，试点期限为2021-2023年。

二、EOD的核心内涵

那么到底什么是EOD呢，简单的名词解释为生态环境导向的开发模式（Ecology-Oriented Development，简称EOD模式）。我们可以认为EOD是一种更高层级的顶层设计与项目组织实施方式。以生态环境治理与建设为抓手，以生态环境为导向的上位规划与策划，在其它专项规划之上；同时EOD更多的是作为一种项目组织实施方式，也可进行相关创新性产业策划，其下可应用PPP、ABO、特许经营等商业模式工具。

EOD的创新之处应该在于片区生态环境治理与相关产业开发的一体化组织、一体化实施与一体化考核。创新重点共有两处，一是在前端组织架构上的创新设计，如何更好创新优化实施组织架构，达到一体化实施的效益；二是在后端融资模式上的创新设计，如何利用项目本身的经济闭环、溢价、收益可靠性与金融机构合作创新投融资模式。

大部分EOD项目可能不再需要政府提供可行性缺口补助，通过关联产业收益达到收支平衡，或增加运营期限以达到更高的内部收益；同时可减轻政府的财政负担，不突破10%的财政支出红线。

三、EOD实践过程中的关键问题探讨

（1）要选择好细分项目，做好项目的肥瘦搭配，产业类项目要与生态环境治理提升相关联，产业类项目要具备可操作性与落地性。在前期做项目策划时，与金融机构保持沟通，让金融机构充分了解项目情况，为后期创新融资模式提供保障，同时也为金融机构开展项目尽职调查、审查审批等要求打下良好基础。

（2）相关收益性产业项目弥补生态环境治理公益性项目后，是否会降低单个产业类项目的收益率，专业产业运营公司是否会考虑这部分收益，是否会降低专业产业运营公司的参与感，应建立长效机制以提高专业产业运营公司的积极性。

（3）在后期成立实施机构，组建spv公司架构的过程中，要充分考虑一体化实施问题，前期工程投入与后期运营收益要一体化实施，要做好政企之间的责任与利益分配，真正形成后期产业经济收入弥补前期公益性投入一本账。同时必须要有专业的产业运营主体加入spv公司，政府平台公司应与专业产业运营公司协商好项目内部收益率问题，是否需要延长产业运营期限，达到专业产业公司的收益率期望。纯工程性不参与运营的主体进入实施EOD，需要谨慎对待。

（4）产业运营主体后期也应承担相应招商引资、企业入驻的责任。

（5）生态环境治理与产业项目在实施中作为一个项目，由一个市场主体一体化实施，对市场主体的综合能力要求非常高，既要懂工程也要懂后期产业布局与运营。实施方案中产业运营思路的落地，与市场主体社会资本方的选择息息相关。

（6）目前国家还是在对EOD模式的试点阶段，也是三部委同时发布的文件，具体的指导管理机构责任还未明晰，统筹协同，组织实施方面还未见全面与完善。要求的三年试点期限，大部分项目三年内可能还是处于建设期，EOD项目更关键的应该是在运营期，目前还未涉及到运营期与项目资金平衡等内容的相关要求与考核。

（7）国家开发银行各分行对符合条件的EOD项目，按照精准施策、市场化和风险可控原则，发挥开发性金融中长期资金优势，统筹考虑经济效益和环境效益，按照相关信贷政策，在资源配置上给予倾斜，加大支持力度。是否需要进一步明确或量化支持力度与要求。

（8）国开行按照精准施策，是否是一个项目一个资金策略，针对不同项目会有不同的要求，是否具有可复制性。在EOD项目试点或推广上是否有更高要求。

（9）目前全国有36个项目纳入第一批试点范围，阶段性经验总结相关文件有要求，但具体要求内容还未做细化。建议三部委可对36家试点单位及实施机构进行统一培训及做相关管理要求安排，以真正达到EOD模式试点的落地性。

（10）如果纯粹的还是以PPP或ABO等模式来实施EOD项目，若在融资及组织实施架构未有创新或进步探索，就失去了EOD模式实施试点的意义，应该加大在这方面的创新尝试与探索，国家部委应给与相应的落地支持政策。