公共政策视角下的综合管廊规划问题及政策应对

北极星环保网讯:作者中国人民大学公共管理学院城市规划与管理系副教授郐艳丽在《规划师》2017年第4期撰文，作为综合管廊建设依据的《综合管廊建设规划》侧重于技术逻辑，试图通过技术性方案解决城市地下管线的安全、协调和空间三大问题。因其未能回答为何建、在哪建、怎么建、如何管等操作性问题，难以实现国家既定的“三个有利于”的综合目标，包括以此倒逼地下管线管理体制改革的政策目标。文章结合我国现有规划体系以及综合管廊建设的纵向生命周期属性和横向空间关联系统特征，以综合性、系统性、政策性、逻辑性更强的《综合管廊规划》为替代，从公共政策视角整合相关规划、完善政策体系、创新协调机制和理顺管理流程，以促进综合管廊建设顺利进行和管理体制改革有效推进。

一 综合管廊建设的基本目的

2015 年 8 月国务院办公厅下发《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》(国办发[2015]61号)(以下简称《指导意见》)明确提出建设综合管廊的“三个有利于”综合目标和解决现实问题、统筹规划管理两个基本目的。

(一)解决现实问题

综合管廊建设的直接目的是解决地下管线出现的三大问题：一是安全问题。根据调查收集案例发现，全国地下管网安全事故主要由施工破坏、工程质量差、超期服役、地面沉降和地面建筑物(构筑物)压占等原因引起，加上地下工程施工可引起邻近地下管线发生弯曲、压缩、拉伸、剪切、翘曲和扭转等变形，导致地下管线损坏，从而催生停水、停气、停热、停电和通讯中断等事故。二是协调问题。由于城市地下管线缺乏统一的规划、建设和管理，在地下管线建设中各自为政，路面反复开挖现象屡见不鲜，即常常出现“马路拉链”现象，使居民生活和出行受到了多方面影响。据统计，全国每年由路面开挖造成的直接经济损失约为2000亿元。三是空间问题。随着城市的发展，地下管线种类越来越多，需要占据的地下空间也日渐增多。地下资源被无序、无偿使用，使地下空间日趋紧张，导致后来的管线布置安装困难，给管线运行、维护管理都埋下了安全隐患。而城市地下空间的开发利用却是不可再生和不可逆转的，对地下空间资源的抢占和浪费会造成将来资源的匮乏与缺失，不利于今后地下管线的建设和城市的发展。

(二)统筹规划管理

城市市政基础设施主要包括能源供应系统、供水排水系统、交通运输系统、邮电通讯系统、环保环卫处理系统和防卫防灾安全系统六大系统，具有种类繁多、技术复杂、隐蔽性强、网络运营、形态固定、难以更新等自然属性以及自然垄断、权属复杂、成本集聚、行业管理、收益长期和地方公共物品等经济社会特征。市政基础设施地上点状设施的矛盾问题主要是对周边环境的邻避影响，而产生重大安全问题、影响范围更广的往往是地下管线部分。上述问题出现的主要原因是地下管线管理制度出了问题。目前，我国市政基础设施 ( 包含地下管线 ) 规划、建设和运营管理实施行政许可制度、代建制度和行业监督制度，遵循规划协调、完全保护、建设付费和损失赔偿原则，涉及部门众多，总体呈现五大特征：一是城乡分治。市政基础设施城乡分别管理，致使区域基础设施呈现拼贴格局，缺乏系统性，公共服务差异较大。二是层级分审。市政基础设施项目采取层级审查制度和投资审批体制的纵向管理模式，谁投资谁审批，按照级别确定投资比例，导致市政基础设施落后于市场化投资，审批效率低下。三是部门分管。不同市政基础设施行业建设、运营为横向不兼容管理模式，地面点源和地下管线的权属单位不同，导致各自为政，缺乏协调配合。四是建管分制。市政基础设施建设和管理分离，不同阶段采用的规范不统一，运营单位不能参与建设和监管验收，很难控制工程质量，后期运营难度加大。五是源网分离。市政基础设施源和网分开投资建设，设施建设系统性不足。由于市政基础设施的网络型、时序性特点和计划衔接不畅，致使有网无源和有源无网、网络不衔接等现象出现，道路系统性和网络系统性无法保证。

综合管廊建设基本涵盖所有地下管线，专业性、技术性要求越来越强，随之而来管理的复杂性也越来越高，加之国家自上而下的强势推行，其建设实质上起到倒逼城市市政基础设施的统筹规划、建设与运营管理改革。地下空间有效管理的目的：一是通过新建综合管廊及其与已存地下管网的相互衔接、有效利用和安全运行，促进地下管线建设水平的提高、信息化管理技术的应用、管理内容的深化和管理范围的扩展;二是通过综合管廊的公司化管理整合管线的部门化管理，迫使城市地下管线的科学管理、效率运行提上议事日程;三是城市地下空间的开发由单一用途向多用途、由少量向巨量、由城市建设的配角向重要的组成部分转变，综合管廊是城市地下空间的重要组成部分，通过综合管廊的建设与其他地下空间利用类型的相互衔接也间接促进了城市地下空间有效管理的法规和政策的推进。