分析|危废处置PPP模式的回报机制研究

北极星环保网讯:摘 要：随着我国经济的快速发展，危废产生量急速上升的同时处置能力却不足，导致危废处置市场缺口巨大。在国家政策的推动下，PPP模式成为危废处置行业发展的重要渠道，而设置合理的回报机制，谨慎考虑影响回报机制的多方因素(如危废处置的收费模式、调价机制、收益分成机制、“项目唯一性条款”、政府资金支持)成为影响危废处置PPP项目推进和落地的关键因素。

关键词：危废处置 PPP模式 收费模式 回报机制

一、危废处置行业概述

危险废物是指列入《国家危险废物名录》或者根据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法认定的具有危险特性的废物，分为46大类别479种，包括工业危险废物、医疗废物和其他社会源危险废物，不包括放射性废物。从统计情况看，产生量最大的为工业危废(占70%以上)，其次为医疗危废(约占14%)。

(一)危废处置三种方式

危废处置分为无害化、资源化和减量化三种方式。无害化的主要手段有物化、焚烧和填埋三大类(如医疗废物);资源化则是提取危废中的金属资源进行再利用(如电子废物);减量化是通过适宜的手段减少和减小危险废物的数量和容积，既包括减少固体废物的产生量，也包括对固体废物进行处理利用。

目前资源化综合利用是工业危废最主要的处理方式，2015年危废资源化综合利用量达到占危废产生量比重为51.6%;危废无害化处置方式，近年来处置规模呈现逐步攀升的趋势，2015年达到占危废产生量的比重为29.5%;目前，我国危废处置主要为危废的无害化和资源化，在减量化上的实践较少。

(二)危废处置缺口较大，市场前景广阔

据统计2015年全国246个大、中城市工业危险废物产生量为2801.8万吨，医疗废物产生量约为68.9万吨，而全国核准危废处置的实际经营规模为1536万吨。以全国环境统计公报数据为基础，假设未来几年危废产生量保持过去十年复合增长率12%的增速，保守估计处置率为35%，单位处置成本为2500元/吨，则预计2020年危废处置市场为613亿元，2017-2020处置市场空间总计2086亿元。考虑到还有大量的危废没有进入国家统计口径，若将这些量考虑在内，市场空间还将提升2-3倍。

二、危废处置行业PPP模式的

可行性分析

(一)危废处置PPP模式的政策导向性

近些年，国务院、财政部、发改委密集出台多项政策鼓励引入社会资本通过特许经营参与市政基础设施(如污水垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理等)建设运营，尤其是2017年7月财政部出台的《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》(财建[2017]455号)中明确，拟对政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施政府和社会资本合作(PPP)模式。在国家政策导向下，PPP模式成为危废处理行业发展的重要渠道之一，尤其是在地方政府财力有限、无法负荷较大规模环保工程建设支出的区域。

(二)危废处置PPP模式的优势

作为基础设施及公共服务类行业，危废处置具有投资规模大、投资回收周期长、市场化程度高、回报稳定等特点，适用于PPP模式。相比政府主导投资、单一供给的危废处置模式，运用PPP模式具有不可比拟的优越性，能有效弥补危废资金缺口，并降低社会资本方投资风险，开创政府和社会资本方双赢的局面。对于政府来说，对危废实施集中、高效的统一监督管理，可有效减少危废在跨市转运、贮存等各环节的环境风险和安全隐患;对社会资本方来说，危废处置费用大幅下降(据统计，多数企业的费用减了一半以上)，而且手续更加方便快捷。

(三)危废处置PPP项目的实践分析

根据财政部全国PPP项目信息平台统计，截止到2017年7月底，入库的危废处置PPP项目不到10个，且单个项目投资额不大。从运作阶段看，少数项目进入执行阶段，其他处于识别和准备阶段，项目落地率不高。在运作机制方面，存量危废处置项目采取了TOT模式，如湖北省宜昌市危险废物集中处置中心运营;新建项目以BOO模式为主或BOT模式，分别有陕西省榆林市榆阳区危险废物处置中心项目、云南省曲靖市危险废物集中处置项目。在回报机制方面，由于危废处置行业资质、资金、技术、管理壁垒高，收益来源渠道清晰，在A股上市公司中，固废危废处置业务的上市公司毛利率可达60-70%，净利率能够达到30-50%，属于经营性项目，适宜采用使用者付费的回报机制，基本上入库项目也都采取了使用者付费模式。

政策直接导向和行业自身特点为PPP模式应用于危废处置行业提供了前提和基础，而政府和社会资本合作如何设计合理的项目回报机制，不仅是社会资本方最为关注的问题，也成为影响危废处置PPP项目推进和落地的关键因素。

三、危废处置PPP模式下回报机制的设计要点

根据财政部《PPP项目合同指南》(财金〔2014〕156号)，“项目回报机制指的是项目收入的来源方式，主要包括政府付费、使用者付费、可行性缺口补助，由项目自身经营属性所决定。”PPP项目的行业、运作方式及具体情况的不同，需要设置不同的付费机制。项目回报机制决定了社会投资者的回报方式及稳定性，是PPP项目运作成功的关键。

(一)明确收入来源与收费模式

根据危废处置方式不同，项目运营主要有以下两种收入来源渠道：

一是危废无害化处置业务的收入来自使用者付费，即危险废物产生企业支付危险废物处置费用。危废处理企业向工业废物生产者收取处置费，收集其产生的工业危废，对危废进行无害化、减量化及最终处置，具体处置方式有焚烧、物化、填埋等。

二是危废资源化利用业务的收入来自资源化利用产品销售收入。危废处理企业向上游企业付费回收具有资源化再利用价值的废物(如含铜、镍、锡等金属的废物)，并将废物中具有再利用价值的物质转化为资源化产品进行销售。

针对以上两种不同的收入来源方式，分别采取不同的收费模式——随行就市、政府指导价。对于资源含量较高的危废，处置企业根据金属含量、成分复杂程度，按照金属市场价的一定折扣购买，据相关行研报告统计，一般资源化均价为3000元/吨;对于资源含量较低的危废，处置企业按照补偿危废处置成本，在合理盈利的基础上，处置费一般由地方物价局、卫生局、环保局等政府部门以指导价格方式确定，企业可在指导价格基础上实行一定幅度的调整，市场上危废无害化处置均价2000元/吨。

危废行业不同处置方式下的收费模式

目前国内危废处置项目缺乏可以公开、客观、合理的运行数据，处置费用采用政府指导价的定价模式，如山东省、深圳市、苏州市等，均按照不同类型的危险废弃物，制定了不同的收费标准。但在实际运行过程中，因项目所收集的危废种类、热值、工艺及设备运行水平、处理能力等因素影响，运行成本差别较大。因此，项目公司基于行情和实地调研，建立科学合理的成本效益曲线，有利于其做出正确的投资决策。

另外定价问题是危废处置项目市场化的核心，运用经济杠杆和价格机制来有效调控市场，是市场化的关键。如何在政府为保证项目的公益性而实行的政府定价与项目市场化所需要的自主定价之间，建立科学、合理、灵活的定价机制， 也是危废处置项目进行市场化操作的必要条件。