加快推动土壤污染防治立法

环境修复网讯:在土壤污染防治义务主体和责任主体方面，要注意将主体与义务、责任相对应，形成一个闭合的责任环状体系。

土壤污染是指因人为因素导致某种物质进入表层土壤，引起土壤化学、物理、生物等方面特性的改变，影响土壤功能和有效利用，危害公众健康或者破坏生态环境的现象。由于土壤污染具有隐蔽性、累积性、不可逆转性、根本性的特点，使得土壤污染防治立法在环境立法体系中处于最后一环。

2018年8月31日，十三届全国人大常委会第五次会议通过了《土壤污染防治法》,之后各省开始进行地方立法。结合我省实际，土壤污染防治立法应注意以下几方面问题。

在适用范围方面，要体现山东省海洋大省的特点。国内绝大多数地方立法的适用范围仅限于本行政区域内的陆地土壤污染防治。结合我国海洋环境污染已经非常严重、我省是海洋大省的实际，项目组认为我省地方立法应扩大适用于山东省沿海海域的土壤污染防治，或者最起码适用于海陆交界的土壤污染防治。《海洋环境保护法》是从总体的海洋环境保护入手的，没有针对海洋海底土壤污染防治作出专门规定。为了预防和减少陆源污染对海洋土壤的延伸损害，建议我省地方立法的适用范围扩至“管辖海域的土壤污染防治和监督管理活动”。

在基本原则方面，应注意两个问题。一是应规定综合治理基本原则。土壤污染防治是一项跨区域、跨部门的工作，需要各个部门加强协调进行综合治理。针对以往环境污染防治活动中各级政府以及部门之间职责不明、相互推诿等严重影响污染防治工作的情形，应借用社会治安中的综合治理机制，在基本原则中增加“综合治理”原则的规定。同时，在其他章节的规定中要有呼应性条款，要规定在职责界限不明或者跨区域的土壤污染防治工作的协调机制，将综合治理的内容具体化，增强可操作性。二是要纠正“损害担责”“污染担责”这种欠妥当表述。我国《环境保护法》使用的是“损害担责”原则，《土壤污染防治法》使用的是“污染担责”原则，两者含义一致，都是指由造成损害或者污染的主体承担责任，表述上为了和其他基本原则的四字表达方式相一致而作了省略表达。但是，从立法语言的严谨性和立法技术的要求出发，“污染者担责”“损害者担责”的表达更为准确和贴切。“者”是“人”“主体”的含义，承担责任的一定是人或者组织，“污染”“损害”术语多数情况下是指一种行为，而行为是不能承担责任的。

在信息公开与公众参与制度方面，要重视两者的衔接。信息公开与公众参与均为土壤污染防治的重要制度，这已成为各界的共识，但是对公众参与与信息公开之间的密切联系在立法上还不够重视。公众参与的启动一方面来自于具体的社会生产活动，另一方面更多地来自于政府的信息公开。《土壤污染防治法》第八条规定了各个主管部门构建全国土壤环境信息平台，实行数据动态更新和信息共享。第八十条至第八十二条规定了土壤污染和防治信息公开的主体和内容，但是对于土壤污染和防治状况的公开内容的规定仍然过于笼统，对于公开程度、公开途径以及程序的规定也不明确，这就会造成公众通过信息公开来参与土壤污染防治活动受到很大限制。因此，山东省地方立法应当重视将两者结合起来，在强调公众参与的同时，增加规定省内土壤环境信息依法公开的具体内容、公开程度、公开方式以及公众依法申请公开的便利途径等，以保障公众环境信息权利的实现。

在普查、详查、抽查与调查等防治活动概念方面，要注意予以适当区分。无论是在立法中还是在实务中，对于土壤污染防治活动中的上述若干概念目前均未进行清晰的区分和界定。项目组认为，普查针对的客体应当是本行政区域内的所有土地的土壤环境状况，普查的任务是掌握各类土壤污染源的数量、行业和地区分布情况，了解主要污染物的产生、排放和处理情况，网络化的监测是普查的法定手段。详查活动是根据普查的结果或者根据土壤实际情况开展的具有针对性的调查，其与普查相比，其调查要求更为全面更为深入。不同于普查和详查这两种一般性和常规性措施，抽查是上述两种措施的补充，主要目的为了应对在普查和详查中可能出现的诸如弄虚作假、事前作出应对措施以逃避处罚等行为。不同于普查与详查的事先安排和规定，抽查更考验行政主管部门对土壤污染的敏感度和执法能力，需要行政部门根据日常履职过程中收集的信息来展开。抽查可在针对性、灵活性上完善和弥补普查与详查制度的缺陷。调查的概念有广义和狭义之分，所有上述概念均为广义的调查概念的范围；狭义的调查仅指风险管控中风险评估阶段之前的调查，该调查活动是编制风险评估报告的前提和基础。

在土壤污染防治义务主体和责任主体方面，要注意将主体与义务、责任相对应，形成一个闭合的责任环状体系。如果没有义务主体和责任主体的明晰界定，整个土壤污染防治立法就成为无主之法。土壤污染防治义务和责任体系主要有两大主线：一是政府的土壤污染防治监督管理职责和具体的土壤污染防治和修复治理责任；二是土壤污染者和土地使用权人的义务和责任。根据谁污染谁担责的基本原则，所有的土壤污染责任均应由污染者担责；根据谁受益谁担责的原则，土地使用权人是土壤污染防治的义务主体；政府主要履行土壤污染防治的管理监督职责，只在特殊情形或者终极情形下，才由政府来承担具体的风险管控、修复治理等责任。我国《土壤污染防治法》第三十九条和第四十五条关于壤污染治理的管控和修复步骤的规定体现了“土壤污染者-土地使用者-政府”的责任闭合环圈，采取了以污染行为人为主，状态责任人为辅，政府对无法认定污染行为人与状态责任人的地块承担修复义务的责任模式。第七十一条更是从一般意义上对政府具体防治责任作了规定。当然这一模式并非绝对，应根据不同阶段来精准认定义务和责任主体。例如《土壤污染防治法》第四章规定的土壤污染状况调查活动，作为开启土壤治理的关键第一步，此时可能尚不确定是否存在污染以及污染者，所以此时应当将土壤污染状况调查的义务主体与承担污染责任的主体相区分，项目组认为，这个阶段应建立政府主导、特定情形由土地使用权人作为实施义务人、专业调查机构为实际实施调查人的制度架构。由此，满足所有的土壤污染防治都有人来负责的要求。

原标题:加快推动土壤污染防治立法