湖南省财政厅、湖南省住建厅联合印发《湖南省城乡生活污水治理PPP项目操作指引》

水处理网讯:水处理网获悉，湖南省财政厅、湖南省住建厅联合印发《湖南省城乡生活污水治理PPP项目操作指引》，本指引基于国家推进PPP工作要求与我省具体支持政策而编制，适用于全省城乡生活污水治理项目。

湖南省财政厅湖南省住房和城乡建设厅

关于印发《湖南省城乡生活污水治理PPP项目操作指引》的通知

各市州、县市区财政局，各市州、县市区住房城乡建设局、城市管理综合执法局：

根据省委省政府关于推进城乡环境基础设施建设的决策部署和《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金[2019] 10 号)等有关政策规定，为指导各地进一步规范政府和社会资本合作，保证我省城乡生活污水治理PPP项目实施质量，规范项目识别、准备、采购、执行、移交各环：节操作流程，省财政厅、省住房城乡建设厅组织编制了《湖南省城乡生活污水治理PPP项目操作指引》现印发给你们，请结合本地实际参照实施。

湖南省城乡生活污水治理PPP项目操作指引

第一章 总则

一 编制目的

根据国家相关政策规定，为指导各地在工作中更好地掌握和利用PPP模式，科学、规范、高效地实施城乡生活污水治理PPP项目，编制本指引。

二 编制依据

《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》(中发[2015]12号)、《国务院关于印发水污染防治行动计划的通知》(国发[2015]17号)《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》(中发[2018] 17号)、《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》(国办发[2018] 101 号)、《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金[2016] 90 ，号)《财政部住房城乡建设部农业部环境保护部关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》(财建[ 2017]455号)、《财政部办公厅关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金[2017] 92号)《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金[2019] 10号)等国家、湖南省有关法律法规及PPP政策。

三 适用范围

本指引基于国家推进PPP工作要求与我省具体支持政策而编制，适用于全省城乡生活污水治理项目。

四 基本原则

政府主导、市场运作；厂网一体、建管并重；城乡统筹、存量新建并举；风险分担，合作共贏；规范运作，严格监管。

五 组织管理

(一)合作形式

1 加强政府和社会资本合作，发挥政府在规划统筹、政策执行.风险把控等方面的优势，以及社会资本在投融资管理、专业技术、建设运营等方面的优势，集约高效推进项目实施，建立契约精神下的风险分担和利益共享机制。

2 各市、县(区)应结合自身财力，综合考虑上级补助、债券资金、财政预算投入等，多渠道筹集配套管网建设资金；制定和完善污水处理收费机制，可将污水处理设施投资建设纳入PPP项目范围，合理确定纳入PPP项目范围的配套管网建设内容和投资额度( 合作期内污水处理收费比例不得低于10%的前提下，可适当考虑纳入部分管网)，并落实污水治理PPP项目的运营补贴付费来源。

3 已启动的新建项目、存量项目经营模式与湖南省城乡生活污水治理PPP项目相关政策不一致的，应进一步优化投融资结构，积极调整项目运作方式(BOT、ROT. TOT及多种方式综合运用等)，提高建设质量和运行效率。

(二)责任分工

1 政府主要负责开展城乡生活污水处理专项规划、可研、环评、征地拆迁、协调服务等工作，进行PPP项目的识别、准备和采购，合作期内进行行政监管，并按绩效考核付费，合作期满负责项目移交工作，协调投诉、处理纠纷等。

2 社会资本应根据PPP项目合同约定，组建项目公司，负责项目投融资、设计/设计优化、 建设、运营维护等，对污水处理效果与运行质量负责，积极配合做好监管工作，合作期满将符合要求的项目资产按约定移交政府。

3 工程设计可由政府方负责，也可在社会资本选定后由社会资本负责(社会资本可提出优化设计)，鼓励社会资本充分发挥自身专业优势，承担项目设计工作，设计成果均须经专家评审论证以及行业主管部门审查通过。

4 城乡生活污水治理政策设计与制度措施制定，须着眼于长期稳定达标运行的总体目标，不得图方便、省事，采取不符合厂网一体或不利于管网系统完整性的建设方式。污水管网是决定污水处理系统稳定、可靠运行的关键， 污水管网建设(包括主干管、干管、支管与接户管)应按“三同时”原则，与污水处理设施同步规划设计、同步施工、同步投入使用。

5 各地应按照国家发展改革委《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》(发改价格规[2018] 943号)和湖南省发展和改革委员会《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的实施意见》(湘发改价费( 2018 ) 1080号)的要求，根据补偿污水处理和污泥处置设施运营成本(不含污水收集和输送管网建设运营成本)并合理盈利的原则，2020年底前实现城市污水处理费标准与污水处理服务费标准大体相当；全面建立乡镇污水处理收费制度，并同步开征污水处理费。

(三)风险分配

1 加强项目建设管理，严格运营全生命周期监管，使各阶段责任、主体统一。

2 前期工作、土地使用等相关政策风险由政府方承担，项目融资、建设和运营维护等商业风险由社会资本承担，自然不可抗力等风险由政府和社会资本合理分担。

3 项目设计风险分配原则为“谁负责设计谁承担风险”。

六 付费机制

(一) 支出责任

城乡生活污水治理PPP项目支出责任由市、县(区)级人民政府承担。财承可承受能力应客观分析本地区经济发展情况，科学合理地测算，实事求是，不得人为高估-般公共预算支出。

(二) 付费构成

项目付费主要包括污水处理服务费和纳入PPP项目范围配套管网的建设运维服务费，并应完全与绩效考核挂钩.实行PPP城乡生活污水治理项目，必须建立污水处理费征收机制。污水处理服务费主要涵盖污水处理设施建设投资和运营成本、税费及合理的回报。配套管网的建设运维服务费主要涵盖投资和运营成本、税费及合理的回报，可采用按审计结算或总价包干等方式计费。

(三) 债券资金

(1)债券资金可用于项目建设，不得用于经常性支出与维护性支出。

(2)在确保污水厂与污水管网建设、运行责任统一、统一核算总投资的前提下，债券资金可用于提前支付污水管网的建设投资，仍有余额可用于提前支付部分污水处理厂的建设投资(该部分污水处理厂的污水处理服务费单价需扣除提前支付的建设投资后另行测算)。

七 项目合同

(一) 合同内容

PPP项目合同应参照相关通用文本，以实施方案、采购文件以及中标社会资本的响应文件为依据，合理确定项目范围、合作期，制定合理的项目风险分配方案，各方权利义务边界，约定项目具体产出标准和绩效考核办法，建立项目建设投资控制机制，明确污水处理服务费、配套管网建设运维服务费等完全与绩效评价结果挂钩，合理约定定价方法以及价格调整周期、条件和程序，项目移交标准，违约责任、提前终止与赔偿等核心条款。

(二) 核心要求

PPP项目合同必须符合以下核心要求：城乡生活污水处理设施的投融资、建设、运行由项目公司负责，政府负责监督检查,协调矛盾，排解纠纷。社会资本对项目公司具有补充融资的责任。政府方对项目实施绩效考核并按效付费。鼓励厂网一体，社会资本负责管网运维，应严格执行国家技术规范、标准，切实加强污水管网建设质量安全监督控制，及时维护并承担管网运行的相关责任。

(三) 合同签署

项目实施机构应按已批复的PPP项目实施方案要求，及时与社会资本方进行合同谈判，并报本级人民政府审核同意，双方签署PPP项目合同，并将已签署的PPP项目合同上传至财政部PPP综合信息平台，同时做好相关合同文本的保管工作。

八 履约管理

(1)加强项目全生命周期的合同履约管理，建立健全项目动态绩效评价体系和考核机制，绩效考核结果作为政府支付服务费用的主要依据。

(2) PPP项目合同作为项目履约管理的依据，须经本级人民政府批准。行业主管部门将合同约定的政府支出责任纳入财政预算管理，报请财政部门审核后纳入预算草案，经本级政府同意后报同级人民代表大会审议。

(3)由省住房城乡建设厅会同省财政厅组织定期评估合同履约情况，建立黑名单制度。

第二章 工作程序及要点

为推进政府和社会资本合作实施城乡生活污水治理，根据财政部相关规定，将湖南省城乡生活污水治理PPP项目操作流程总体划分为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行及项目移交共五大阶段、15 个工作程序。

一 项目识别

城乡生活污水治理项目可由行业主管部门向市、县(区)政府提出项目建议发起，也可由社会资本向行业主管部门提交项目建议书发起，经评估筛选后列为备选项目，纳入本级PPP项目储备库。

(一）项目发起时应按规定提交相关资料。新建、改建项目应提交项目建议书、可行性研究报告(如有)项目产出说明等；存量项目还应提交存量公共资产建设和运营维护的历史资料、资产清单、第三方出具的资产评估报告(如有)等。

(二)城乡生活污水处理设施建设运营由市、县(区)级人民政府统筹实施，鼓励单个污水处理系统的厂网一体，并可新建和存量并举。城区污水处理设施的建设运营可与乡镇污水处理设施的建设运营打捆实施；县域范围内所有乡镇污水处理设施宜统一打捆招标，根据项目实际情况选择处理工艺，处理工艺相对统一。在此基础上，可采取以下方式整体推进：

①城乡一体化：以市、县(区)为单位，整合全区域资源体系，统一规划立项，由一个主体负责建设和运营，提高城乡排水的系统性、协调性、共享性和经济性;

②供排水一体化：整合供水和排水设施，由社会资本统一规划、建设、运营和监管，提高服务质量及资源利用效率，降低成本。

③存量和增量一体化：可考虑将已建成的污水处理设施结合新建设施-并打捆运作，统一运营管理模式,盎活存量资产，增加供给，缓解供需压力。

④处理设施和管网一体化：鼓励从本级政府自筹资金、上级补助资金及政府债券资金等渠道解决部分管网建设投资，采用其他模式建设，但整体配套管网必须与厂站设施统筹规划、同步建设，其运行维护纳入PPP项目合作范围.推行厂网一体化建设，污水处理设施与配套管网同步设计、同步施工、同步验收，护大污水管网覆盖面，保证污水处理负荷率。

(三)行业主管部门将评估筛选后的城乡生活污水治理PPP项目，纳入本级PPP项目储备库，制定项目实施计划，纳入重点项目推进工作计划。

二 项目准备

(一)协调机制建立

各地应成立城乡生活污水治理工作协调机构，建立健全多部门协同配合的工作机制，主要负责组织协调、项目推进和检，查督导等工作，简化审批流程，提高工作效率。

(1)市、县(区)人民政府指定有关职能部门或事业单位作为项目实施机构，主要负责项目准备、采购、监管、移交等工作。

(2)鼓励地方政府采用资本金注入方式投资城乡生活污水治理PPP项目,明确政府出资代表，参与项目准备及实施工作。政府出资代表在项目公司中的持股比例不高于50%， 且不具有实际控制力和管理权。

(3)各级政府应及时对实施机构和政府出资代表批复相应授权文件，保障项目规范推进.

(二)前期工作

城乡生活污水治理PPP项目相关责任部门应按规定做好专项规划、项目选址、可行性研究报告、资产评估等各项前期工作。

(1)各级政府部门应建立城乡生活污水治理PPP项目绿色审批通道，在具备要件的基础上，简化程序，优化审批流程，实行联评联审机制。为缩短前期工作时间，省财政厅PPP项目评审通过后，实施机构可视情况启动社会资本采购的相关准备工作。

(2)城乡生活污水治理PPP项目在前期充分研究论证，科学合理设置项目规模的基础上，管网可适度超前，并确定分年度投资计划。

(3)项目可研编制、资产评估等须委托具有资质和经验、负责任的专业机构编制，应在充分调研的基础上，结合PPP模式特点，认真测算项目现金流、运营维护费等数据，论证项目可行性，科学、合理确定项目规模。

(三)实施方案编制

项目实施机构组织或委托专业咨询机构编制城乡生活污水治理PPP项目实施方案。

(1)项目实施方案应包括项目概况、风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式选择等内容，通过科学、合理、合法设计，降低PPP项目全生命周期成本，提高公共服务质量和水平。项目实施方案应重点研究主要边界条件包括合作期限、合作范围、运作模式、回报机制、项目用地、绩效考核、退出机制、风险分配与防范等内容。

(2)PPP项目实施方案可征询潜在社会资本的意见和建议，推荐开展市场测试，合理调整PPP项目实施方案，引导社会资本形成合理的收益预期。

(3)项目运作方式主要包括建设-运营-移交(BOT)委托运营(O&M)、转让-运营-移交(TOT)改建-运营-移交(ROT)等。具体运作方式可在PPP项目中综合应用，方式的选择主要考虑具体实施内容、收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素。

①新建项目：建设-运营-移交(BOT)新建项目一般采用BOT的运作模式。项目公司负责城乡污,水处理厂和配套管网的投融资、建设(如有设计)、运营及维护和移交，政府相关部门根据合同约定的污水处理费单价、管网维护费及调价机制，结合绩效考核结果对项目公司进行付费。

②已建项目：委托运营(O&M)、转让运营-移交(TOT)已建项目一般采用0&M或TOT的运作模式。项目公司组建方案、合同架构、付费机制同BOT模式。O&M模式下，不涉及项目资产的转移，资产仍然归属于政府方，委托项目公司负责城乡污水处理厂和配套管网的运营维护；TOT 模式下，政府将存量资产经营权、收益权转让给项目公司，由其负责运营维护，采用TOT实施的项目，须先根据国家有关规定，征求国有资产管理部门同意后实施。

③改建项目：改建-运营-移交 (ROT)改建项目一般采用改建-运营-移交(ROT)，项目公司组建方案、合同架构、付费机制同BOT模式。ROT模式下，项目公司需购买取得原城乡生活污水处理厂和配套管网的经营权、收益权，与新建的城乡生活污水处理厂和配套管网一起进行运营、维护及管理。改扩建或提标项目应注意新建资产与原有设施设备的资产归属，以及改扩建或提标后污水处理单价与原污水处理单价之间的利益协调和平衡。

(4)项目交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。城乡生活污水治理PPP项目交易结构应结合配套管网建设资金的筹集方式和额度设计。

(5)根据国家项目资本金制度,城乡生活污水治理PPP项目资本金不低于项目总投资的20%；项目公司股东不得以债务性资金充当项目资本金。项目公司注册资本、项目资本金、政府出资代表持股比例的设定，应结合政府财力以及项目总投资等因素综合考虑。