解读之一：生态环境保护综合执法的职责调整

 近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》的通知（以下简称《指导意见》），引起各界广泛关注。为贯彻落实《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》部署要求，进一步推动深化生态环境保护综合行政执法改革，《指导意见》指出，要有效整合生态环境保护领域执法职责，建立职责明确、边界清晰的执法体制，并对实行综合执法的范围进行了明确和细化。准确理解《指导意见》及职责整合的改革精神，对整合组建生态环境保护综合执法队伍，完善与生态环境保护事业相适应的行政执法体系具有重要意义。本文将就生态环境保护综合执法的职责调整进行解读，供各位读者参考。解读1改革目的——聚焦解决多头多层重复执法《指导意见》指出，生态环境保护执法包括污染防治执法和生态保护执法。生态环境保护综合执法队伍将整合相关部门污染防治和生态保护执法职责。“职责明确、边界清晰”是国家实施生态环境保护综合执法改革的目标方向，其提出的背景是生态环境保护领域多头、多层重复执法问题较为突出。1．“统管与分管”模式。《中华人民共和国环境保护法》第十条规定，环境保护主管部门对环境保护工作实施统一监督管理，有关部门依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。原环保部门与其他“有关部门”共同履行环境保护职责，属于“统管与分管”相结合的模式。近年来，湖南、陕西、内蒙古、山东、重庆等十余个省、区、市制定了环境保护工作职责规定，少的涉及20余个部门，多得涉及50余个部门，职责分散交叉、重叠问题突出。2．横向上存在多头执法问题。《深化党和国家机构改革方案》第五十一条明确要求“整合组建生态环境保护综合执法队伍。整合环境保护和国土、农业、水利、海洋等部门相关污染防治和生态保护执法职责、队伍，统一实行生态环境保护执法”。生态环境保护执法包括污染防治执法和生态保护执法两个主要方面。对污染防治执法领域而言，法律、标准体系较为健全，但执法权较为分散，个别领域存在“九龙治水”问题。以水污染防治执法为例，“地表水”执法由环保部门负责，“地下水”执法国土和水利部门还存有争议；“岸上”的污染源执法由环保部门负责，“水上”的污染源执法由交通、海事、海洋等部门负责。执法权分散导致职责交叉不清，部门间协调不畅，同时也容易造成能力配置的重复浪费，多头执法。对生态保护执法领域而言，法律、标准体系，以及执法事项和执法主体均较为分散。目前还没有针对生态保护的系统性专门立法，经过对法律和国务院行政法规的系统梳理，与生态保护高度相关的执法事项分散在《水法》《森林法》《草原法》《海洋环境保护法》《防沙治沙法》等30多部法律法规中，涉及国土、水利、农业、林草、海洋、住建等部门，这些法律法规主要侧重于资源开发利用保护和生态建设，很多领域没有针对生态破坏的执法依据。3．纵向上存在多层执法问题。省级以下环境执法队伍普遍存在“职责同构”问题，根据现行法律法规，除核与辐射、机动车、消耗臭氧层物质等领域明确只能由国家级、省级生态环境部门承担的执法事项外，其余执法事项均可由“县级以上人民政府环境保护主管部门”承担，执法职责“上下一边粗”，层级事权不清、同级环保部门内部执法边界不清，多头执法、碎片化严重。某个具体的案件，省、市、县三级均有权查处，有限的执法资源没有充分利用，也容易造成多层执法问题。因此，实施综合执法改革，不仅要厘清部门间的职责边界，更需要划分不同层级的事权。解读2改革方式——跨部门整合执法权《指导意见》明确了原环境保护、国土、海洋、农业、水利、林业等6个部门工作职责的具体整合范围。并明确要求，除法律、法规另有规定外，相关部门不再行使上述行政处罚权和行政强制权。1．综合执法队伍与其他行业管理部门的关系。跨部门整合处罚权，其法律依据是《中华人民共和国行政处罚法》第十六条“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”。整合后，综合执法队伍职责范围将大于同级生态环境部门。《深化党和国家机构改革方案》第二十五条明确了组建生态环境部的职责整合，相比而言，生态环境保护综合执法队伍承担的执法职责更广，主要表现在整合了国土部门对因开发土地、矿藏等造成生态破坏的执法权，林业部门对自然保护地内进行非法开矿、修路、筑坝、建设生态破坏的执法权。在组织架构上，日常工作由生态环境部或省级生态环境厅的内设执法局承担，主要负责牵头建立健全行业管理部门与综合执法队伍的协调配合机制，协调国家或省级相关部门加强对综合生态环境保护执法的有关业务指导。在工作关系上，相关行业管理部门与综合执法队伍属于业务指导关系，对于划转的执法事项，国家或省级相关行业管理部门通过制定相关业务政策、法规、标准和技术规范等措施进行业务指导。2．跨部门整合执法权的边界划定。土地、矿藏、自然保护地既可以理解为生态的一部分，也可以理解为一种资源。既可以是生态保护的执法对象，也是资源保护的执法对象。现实操作中，执法边界较为模糊。例如土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物等领域的保护，既有生态属性、自然属性，也有资源属性、经济属性。自然资源部设有执法局，负责查处自然资源违法案件。生态环境部也设有执法局，负责查处重大生态环境保护违法案件。生态环境部“三定”规定“监督对生态环境有影响的自然资源开发利用活动、重要生态环境建设和生态破坏恢复工作”。个别、局部的资源不合理开发利用并不必然导致生态破坏，执法边界较难把握，需要对照法律法规，对执法事项的调整作出具体规定。3、以行政处罚权为核心的执法权。《指导意见》指出，整合后，生态环境保护综合执法队伍依法统一行使污染防治、生态保护、核与辐射安全的行政处罚权以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制权等执法职能。根据《中华人民共和国行政强制法》第十七条“行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施”和《中华人民共和国行政处罚法》第十六条“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”等规定，可以由一行政部门集中行使与行政处罚权有关的行政强制措施。目前，国家正在制定与综合执法改革配套的执法事项指导目录，细化到具体的法律法规条款，更利于地方操作。解读3执法主体——以谁的名义执法《指导意见》指出，整合后，生态环境保护综合执法队伍以本级生态环境部门的名义，依法统一行使污染防治、生态保护、核与辐射安全的行政处罚权以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制权等执法职能。以谁的名义执法，将对执法程序、行政复议等环节产生影响。目前绝大多数地方环保部门均以部门名义执法，能够较好的履行执法职责，没有调整执法主体的必要性。同时，以本级生态环境部门名义执法可以较好的与县级“局队合一”模式相匹配。《指导意见》提出县级生态环境分局一般实行“局队合一”体制。具体模式由地方明确，可以参考公安机关内设大队的模式，县级生态环境分局可以内设生态环境保护综合行政执法队伍。此种模式下，不宜以内设机构的名义行使执法权。解读4放眼未来——生态环境保护执法的长期考虑《指导意见》指出，生态保护执法是指生态环境保护综合执法队伍依法查处破坏自然生态系统水源涵养、防风固沙和生物栖息等服务功能和损害生物多样性的行政行为。如何理解生态环境保护执法这一概念，是改革的基础，但目前缺乏规范的定义。《环境保护法》第二条对环境的概念进行了定义，指“影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等”。但是生态环境保护明显更加宽泛。《指导意见》对生态保护执法的定义，明确与此次综合执法改革整合的范围不同。这从侧面说明，此次生态环境保护综合执法改革还没有实现“完全整合”。改革不仅要立足当前，更要放眼未来，一次改革不能实现的目标，可以多次分布实施。《环境保护法》第二条对环境的定义，以及《指导意见》对生态保护执法的定义，可以视为生态环境保护综合执法改革最终目标范围。解读5鼓励探索——地方可实行更大范围的整合《指导意见》指出，各地可以根据地方性法规规章和工作需要，进一步整合地方有关部门污染防治和生态保护执法职责，由生态环境保护综合执法队伍统一行使。已经实行更大范围跨领域跨部门综合行政执法的，可以继续探索。具备条件的地区可结合实际进行更大范围的综合行政执法。1．实行更大范围综合执法面临的现实问题。一是垂直管理部门与地方政府存在博弈。生态环境部门实行省以下垂直管理体制，但人事关系、机构编制仍依赖于地方。地方生态环境部门力量基本呈倒金字结构，越往基层，力量越弱。地方政府对垂直管理部门的支持力度可能会受到影响，现有的执法力量不足以支撑更大范围的综合执法改革。二是责任和权力不匹配。纵向压力传导上，中央和省级有生态环保督察、强化督查等手段，县级（包括直辖市区县级）属于“只进不出”，虽然可以委托乡镇（街道）执法，但仍要承担法律责任。横向上，生态环保并非相关部门主业，有的地方表示，有的相关部门很少或者没有开展过生态环境保护执法。集中执法权后，由于监管欠账较多，问责焦点也更加集中。2.地方机构改革应该把握的原则。一是把握好地方机构设置的一致性和特殊性。在确保党中央令行禁止和全国政令统一基础上，赋予地方更多自主权，不要求“上下一般粗”，重点是强化综合执法队伍的机构配置。二是把握好正向监管与逆向执法的职责边界。合理集中执法权，统一实行生态环境保护执法，杜绝多头执法和监管真空，重点是要坚持“集中、统一”的定位，确定符合地方实际的执法权划转方案。三是把握好权责一致与职能匹配的结合点。配置与职责匹配的执法队伍，将“编随事走、人随编走”落到实处，重点是划分各层级执法机构的事权，明确人员编制的划转方式，增强基层执法力量。全国地区差异较大，生态环境保护执法的侧重点各有不同，综合执法职责整合范围应该因地制宜，符合工作实际。