取消资质管理 强化企业责任 新环评法触发质量监管新变革

 生态环境领域的“放管服”改革，是环境治理体系与治理能力现代化的重要内容之一，涉及政府自身职能的转变，这是充分释放发展活力，打好污染防治攻坚战的重要举措。2018年12月29日，十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议公布了《关于修改<环境影响评价法>的决定》，这一决定自公布之日起施行。这是我国对《环境影响评价法》（以下简称《环评法》）进行的第二次修正。其中最为引人关注的是取消了建设项目环评技术单位资质管理，强化了企业主体责任。这一重大改革措施反映了立法机关对确保环评质量的高度关注，体现了探索重构环评质量监管法制规范的努力。环评编制主体的多元化为从源头防治环境污染，环境影响评价（以下简称环评）被引入国内，并通过《环评法》加以确立。2003年的《环评法》和2016年的修正案中均要求“ 接受委托为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构，应当经国务院环境保护行政主管部门考核审查合格后，颁发资质证书，按照资质证书规定的等级和评价范围，从事环境影响评价服务，并对评价结论负责。”也正因如此，环评技术单位的资质管理实质上已经成为持续多年的环评制度改革中的一条主线。面对严峻的环境形势，我国环境管理部门将打击“红顶中介”作为突破口，促使环评机构彻底脱钩，2015年11月1日又废止了2006年的《资质管理办法》，实施了新的《资质管理办法》。两年后的2017年，国务院修改并实施了新的《建设项目环境保护管理条例》，删除了旧条例中有关“从事建设项目环境影响评价工作的单位，必须取得国务院环境保护行政主管部门颁发的资格证书”的规定，同时还删除了对环评技术单位“吊销资格证书”的处罚规定。直至2018年对《环评法》的再次修改，终于尘埃落定——废除环评技术单位资质管理制度。至此，在我国实行了近20年的环评技术单位资质管理终于成为了历史。新《环评法》环评编制主体不再是单一化的，而是多元化的。法律也不再设置环评编制主体的资质许可，而是采取环评技术能力评价的方式。为配合环评技术单位资质管理的取消，确保环评的技术服务水平不降低，需要确定建设项目环评技术服务能力的评价标准。新《环评法》规定，只要符合相关部门规定的环评技术能力建设指标，并具备按照国家有关环评标准和技术规范编制环评文件的能力，不仅环评技术单位可以接受委托编制环评文件，而且符合环评技术能力要求的建设单位也可以不再委托而自行编制环评文件。这一变革性规定使得环评资质不再是编制环评文件的制度性门槛，消除了环评技术服务市场围绕环评资质形成的天然技术壁垒和权力寻租空间，更有利于保证环评质量，促进环评的客观性和科学性。环评结论责任的业主化按照以往的《环评法》，具备环评资质的环评技术单位才能依据其相应的评价等级和类别，接受委托从事环评文件编制工作，而一旦发生环评文件失实的后果，受委托的环评技术单位是承担环评结论责任的唯一主体，作为业主的建设单位并不因此担责。理论上讲，这一规定有其合理性，却忽略了环评制度的特有规律。环评结论具有“事先性”。就建设项目的环评而言，只有建设单位对建设项目的性质、地点、规模、生产工艺以及采取何种污染防治措施等实际情况最为知晓并具有决策权，环评文件中的基础数据取得、源强测算、总量核定、防治措施有效性的预测、工况的设定等内容，离不开作为业主方的建设单位配合提供相关材料。实践中，由于环评技术单位与建设单位是民事上的委托关系，环评技术单位接受委托后，为了能顺利获得环评审批，往往不得不在建设单位的委托意图、生态环境部门的环评审批与国家环境技术标准或规范之间寻求妥协，从而形成环评结论。环评文件是否客观真实，结论是否正确，是否可以通过环保部门的环评审批，本质上都与建设单位息息相关，与环评技术单位倒没有直接关联。如果将环评技术单位确定为对环评结论负责的唯一主体，那么，环评的资质管理事实上形成了资质许可——环评技术单位——环评编制——结论责任——环评技术单位——资质取消，这样一个封闭循环，对环评技术单位追究环评结论失实的法律责任时，对建设项目环评结论最有影响力的建设单位反而置身事外，实质上混淆了建设单位与环评技术单位之间的委托关系，也不能对建设单位在环评编制方面形成法律威慑，极大地削弱了环评制度的环境风险防御功能。新《环评法》实施后，环评资质管理的怪圈消失了，环评结论的客观性、有效性等关系环评文件质量的问题，失去了资质许可的背书，强化了企业主体责任。建设单位作为委托人的地位被凸显出来，而且具备环评技术能力的建设单位自身也可以编制环评文件。环评质量责任的法律化提高环评文件质量不仅是我国环评法律制度的价值追求，也是本次修正《环评法》的核心目标之一。但一个特殊的现象是，我国以往的《环评法》对如何确保和实现环评文件质量这一核心目的涉及得比较少。针对这一弊端，新《环评法》在取消环评资质管理后，首次立法确认了环评文件存在严重质量问题属于违法行为，而且列举式地规定了环评质量违法行为的主要类型。在责任承担方式上，对建设单位采取双罚制；对编制人员实行“禁业”并罚；对环评技术单位采取罚款、“禁业”及没收的处罚。在法律责任的归责方式上，立法对建设单位和环评技术单位采取了差别对待。依据新《环评法》规定，建设单位作为结论责任主体承担严格责任，接受委托从事环评编制的环评技术单位则承担过错责任。换言之，只要建设项目的环评文件存在法定严重质量问题的，无论环评文件是否为建设单位编制，建设单位都就应当承担法律责任。但是，环评技术单位承担法律责任的前提是违反了国家有关环境影响评价标准和技术规范等规定，致使其编制的建设项目环评文件存在法定严重质量问题。环评质量违法处罚的严格化新《环评法》不仅新增了对建设单位的双罚制，增加了对编制人员五年禁止从业的处罚，而且对环评技术单位的处罚幅度也从原先规定的“所收费用一倍以上三倍以下的罚款”增加到“三倍以上五倍以下的罚款”。不过，要落实新《环评法》中环评质量违法行为的处罚，仍需有关立法及法律解释的配合。例如，《环境保护法》第六十五条中的“弄虚作假”与新《环评法》第三十二条中环评文件存在“严重质量问题”的关系如何衔接，对造成环境污染和生态破坏负有责任的，如何确定连带责任；第三十二条中的“情节严重”应如何认定；其中的“违法所得”是指环评质量违法行为发生时的获利数额，还是从事环评质量违法行为的全部收入等法律适用问题，尚需法律解释加以释明。编制单位及人员监管的法制化加强对环评编制单位及人员环评从业行为的诚信约束和监管，是提高环评文件的质量重要途径。由于以往的《环评法》未涉及环评文件质量的具体规范，而是将重点放在环评资质管理方面，因此，有关环评编制单位及人员的监管必然地纳入了资质管理的范畴，并最终通过位阶较低的部门规章或部门公告的方式加以公布和实施，使得环境行政主管部门的监管行为法律依据不足，难以形成环境行政执法的威慑力。为此，新《环评法》首次通过立法对环评编制单位及编制人员的监管、质量考核和诚信约束加以规范，为环评编制单位及人员监管的法制化创造了法律依据。首先，新《环评法》明确了对编制单位进行监管的部门是“设区的市级以上人民政府生态环境主管部门”，监管的对象是任何进行环评文件编制的单位，包括自行编制环评文件的建设单位，不再局限于环评技术单位。监管方式是加强对编制单位的监管和质量考核。其次，新《环评法》明确了对环评从业行为诚信约束的监管部门是负责审批建设项目文件的生态环境主管部门，监管方式是对环评违法行为的诚信档案管理，并与国家有关信用信息平台联网，相关监管结果向社会公布。可见，新《环评法》从环评业务实践出发，对环评文件编制单位的监管和质量考核与编制单位及人员的诚信约束分别设定了不同层级的管理部门，采取了不同的监管方式。