财政部发布新规 专家称PPP项目未来支出责任非政府负债

在遏制和化解地方政府隐性债务大背景下，政府和社会资本合作(PPP)项目未来支出责任是否属于政府债务时有争议，而最新的《政府会计准则第8号——负债》(下称《负债准则》)则给这一争议划上句号。

北京国家会计学院教授崔志娟告诉记者，根据这一定义，PPP项目的未来支出责任不是政府负债。

为了摸清政府家底，编制权责发生制的政府综合财务报告，规范政府负债的确认、计量和相关信息的披露，近期财政部披露了上述《负债准则》，2019年1月1日施行。

根据《负债准则》，负债是指政府会计主体过去的经济业务或者事项形成的，预期会导致经济资源流出政府会计主体的现时义务。其中现时义务是指政府会计主体在现行条件下已承担的义务。未来发生的经济业务或者事项形成的义务不属于现时义务，不应当确认为负债。

崔志娟表示， 要判断是不是政府负债，需要明确两个重要的条件：现实义务且金额能够可靠地计量。基于这两个条件的判断，PPP项目的未来支出责任不是政府负债。

她解释，首先，PPP项目是基于社会资本未来提供公共服务的绩效评价结果作为支付条件，因而，在政府采用社会资本后签订的PPP项目合同，仅仅表明社会资本有权利和义务提供合同中约定的公共服务，但在合同签订时，并未提供公共服务，因而，不具备预期政府经济资源流出的义务;其次，PPP项目的未来支出责任金额并不能够可靠地计量，PPP项目不能约定固定回报，需要根据公共服务的绩效评价结果进行支付，因而，签订合同时并不存在可靠金额的支付义务。

部分地方在统计地方政府隐性债务时，将PPP未来支出责任纳入其中，有些官员将PPP未来支出责任理解为隐性债务，在中央三令五申遏制隐性债务增长下，简单地将PPP支出责任等同于隐性债务将遏制PPP发展，不少接受记者采访的PPP人士也非常担忧，而上述负债的会计准则显然可以消除这一担忧。

事实上，只有地方政府借PPP模式变相举债产生隐性债务被禁。而规范的PPP模式发展一直得到国务院力推，而且是化解隐性债务的手段之一。

比如，近期国务院办公厅印发的《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》中，要求规范有序推进PPP项目。

尽管PPP未来支出责任不属于政府负债，但是为了防控财政风险，确保财政可持续性，财政部已经将PPP支出责任纳入监控体系，严控财政承受能力10%的红线，即每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。对支出占比7%-10%的地区进行风险提示，对超过10%限额的地区暂停新PPP项目入库。

2018年5月，财政部金融司公布的《PPP项目财政承受能力汇总分析报告》数据显示，经对财政部PPP项目库6400个、总投资约10万亿元的入库项目2018年1月末财承报告数据进行分析，2015-2045年间，需要从一般公共预算中安排的支出责任总额为9.9万亿元，年均支出3194亿元。其中，已落地项目2921个、总投资4.9万亿元，涉及支出责任4.7万亿元，占支出责任总额的47.5%，年均支出1581亿元。

崔志娟表示，PPP项目签订的合同是属于政府的或有经济事项。基于绩效考核的PPP项目支出责任，是政府在签订合同时形成的一项金额不能可靠计量的潜在义务。按照《政府会计准则第8号——负债》规定，这一或有事项需要在表外披露。

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