城市固体废弃物规制政策研究综述——推进循环经济的前沿领域

摘要：从20世纪80年代后期开始，研究城市固体废弃物规制政策的文献开始大量涌现。固体废弃物规制的目标是使垃圾生产的社会边际成本等于私人边际成本(即垃圾外部性内部化)，从而减少市场失灵，最终实现固体废弃物减量化、再利用和再循环。本文主要介绍三类固体废弃物规制政策(垃圾收费政策、原生材料征税与再生材料补贴、预收处理费用和押金返还制度)，并进行简要评价，以期为我国城市固体废弃物规制政策的选择和制定提供借鉴。关键词：城市固体废弃物；规制；下游政策；上游政策；综合性政策一、引言城市固体废弃物(municipal solid waste，MSW)主要是指家庭、机构(如政府、学校)和商业部门(如饭店、旅馆)产生的生活垃圾，但不包含工业废弃物、建筑垃圾、市政污泥、危险废弃物等(U.S. EPA，2003)。从20世纪80年代后期开始，美国等经济发达国家对城市固体废弃物问题的关注持续升温，研究固体废弃物规制政策的文献也大量涌现，这主要由于以下几个原因：(1)城市固体废弃物数量急剧增加，造成垃圾填埋场的剩余填埋能力锐减，美国等发达国家面临空前的“填埋危机”。(2)环境保护主义抬头和公众对健康、卫生的关注使新建垃圾填埋场和焚化设施的选址越来越困难，最终导致垃圾处理成本上升。(3)原生材料(如木材、矿物资源等)紧缺(价格上涨)，也激发了人们对废弃物循环利用的兴趣。固体废弃物规制的理论依据是外部性理论。在不实行规制时，家庭或厂商“生产”垃圾的私人边际成本等于零，而社会却必须为之付出代价(环境污染)。因此，市场不能有效率地运转。规制固体废弃物的目标就是使垃圾生产的社会边际成本等于私人边际成本。通过对家庭或厂商的规制，使垃圾外部性内部化，这样就可以激励家庭和厂商减少垃圾“生产”，从而减轻市场失灵问题，最终实现固体废弃物减量化、再利用和再循环(reduce，reuse，recycle，3R)。经济学家和规制者提出了一些具体的固体废弃物规制政策，主要包括：垃圾收费政策、原生材料征税、再生材料补贴、预收处理费用或征收消费税、押金返还制度、生产者责任延伸制度、循环材料含量标准、回收率标准、产品耐用性标准等。在这些规制政策中，垃圾收费政策属于下游政策，直接针对家庭垃圾处理和消费行为；原生材料征税、再生材料补贴、生产者责任延伸制度、循环材料含量标准、产品耐用性标准等政策属于上游政策，它们直接针对厂商的生产行为；预收处理费用和押金返还制度则是综合性政策，它们同时影响厂商和家庭的行为。限于篇幅，本文主要介绍三类固体废弃物规制政策(垃圾收费政策、原生材料征税与再生材料补贴、预收处理费用和押金返还制度)，并进行简要评价，以期为我国城市固体废弃物规制政策的选择和制定提供借鉴。二、下游政策：垃圾收费政策垃圾收费政策是最早研究和使用的政策。在很多发展中国家(包括中国)，实际采取的是每月收取固定费用(通常包含在财产税、自来水费、物业管理费中)的做法。这种固定收费政策可以为垃圾处理筹集资金，缓解财政压力，但是对所有的家庭实行统一价格(不论垃圾排放量多少)，这样做的结果实际上是穷人补贴富人，因为穷人排放的垃圾量较富人为少。Dinan指出，这种固定收费政策从两个方面导致了垃圾规制低效率：一是由于家庭不用为抛扔的垃圾额外付费，家庭缺乏垃圾减量化或者再循环的激励；二是厂商也没有积极性去生产垃圾处理成本较低的产品。[1]因此，多数学者支持对垃圾实行“按抛扔量收费”制(pay-as-you-throw，PAYT)，也称垃圾“单位定价”(unit-based pricing)、“使用者付费”(user charges)、“可变费率”(variable fees)、“垃圾处理费”(waste disposal charges)等。本文所说的垃圾收费政策专指垃圾单位定价政策。垃圾收费政策是根据垃圾处理的社会边际成本向家庭征收费用，经济学家称之为“庇古税”(Pigouvian taxes)。它通过对垃圾直接定价来实现有效率的资源配置：家庭会根据垃圾产生的私人成本来调整自己的行为，如减少垃圾排放，增加垃圾回收等。很多实证研究都支持这种做法。Wertz(1976)较早研究了垃圾收费政策对居民垃圾排放的影响。[2]通过对旧金山市(已实行垃圾单位定价法)和美国其他城市(没有实行该制度)垃圾平均排放量的比较，Wertz发现垃圾单位收费每提高1%，就能减少0.15%的垃圾排放(即垃圾收费的价格弹性为-0.15)。Jenkins在分析了14个城市的垃圾排放数据以后发现，对每袋32加仑的垃圾征收1美元的费用，能降低15%的垃圾排放量，垃圾收费的价格弹性为-0.12。[3]Fullerton和Kinnaman在研究了美国维吉尼亚州大学城Charlottesville75个家庭垃圾单位定价(每袋0.8美元)后发现，家庭排放的垃圾重量平均降低14%，体积减少37%，同时回收增加16%。[4]Fullerton和Kinnaman的研究表明，垃圾单位定价法对排放垃圾的体积产生实质性影响，而对排放垃圾的重量影响较小———由于按袋定价，每袋垃圾的重量大幅度增加。因此，垃圾按重量收费会更加有效。«上一页 1 2 … 3 … 4 5 下一页»