最高法：依法保护农用地不因流转而被“非农化”

【讯】1月10日，最高人民法院举行新闻发布会，发布10件人民法院依法保护农用地典型案例。“一个好案例胜过一沓文件”。发布会上，最高法环资庭庭长吴兆祥介绍，经过认真筛选，此次发布10件依法保护农用地的典型案例，就是要发挥典型案例的宣传教育和示范引领作用，增强保护农用地“人人有责，破坏担责”的法治意识，积极推动全社会共同守护好耕地这个粮食生产的命根子，维护好中华民族永续发展的根基。

在民事审判中，如何保护和实现农用地价值？司法实践中，违法行政行为破坏农用地的主要类型是什么？人民法院如何有针对性地监督行政机关切实保护农用地？在承包土地过程中出现非法占用农用地的问题，如何从源头上解决？围绕这些问题，发布会进行了详细解答。

依法保护农用地不因流转而被“非农化”

农用地既是农业生产的重要基石，又是经济发展的重要要素和资源。在民事审判中如何保护和实现农用地价值？发布会上，最高人民法院民一庭副庭长杜军介绍，近年来，人民法院完整、准确、全面贯彻新发展理念，着力服务保障乡村全面振兴，充分保障农民和农业经营主体在农用地上依法享有的财产权益。在涉及土地承包经营权转让、土地经营权流转等纠纷中依法确认、支持和保护当事人享有的合法利益，促进土地资源合理有效配置，土地利益充分释放。

“实践中，对于农用地权利因各种方式转让、流转后导致的土地荒芜、地力减损甚至土地被污损破坏等情形，人民法院坚决予以制止和否定。”杜军说。

记者注意到，本次发布的两起案例就充分体现了民事审判依法保护农用地不因流转而被“非农化”、不受非法侵害的基本立场。

如，四川省崇州市道明镇协和社区四个居民小组与李某洪土地经营权出租合同纠纷案中，被告承租“天府粮仓”核心示范区200多亩耕地，却用于种植绿化苗木，还疏于管理成为抛荒地，经法院调解解除合同，及时全部完成复垦复耕，重新成为优质水田。

又如，陕西省西安市鄠邑区渭丰街道某村民委员会与冯某汉土地租赁合同纠纷案中，冯某汉租赁农用地后，长期闲置并疏于管理，被他人大量挖沙、倾倒垃圾严重毁坏租赁土地。人民法院在依法判决提前解除合同的同时，针对农用地疏于管理的问题，向有关主管部门发出司法建议，督促其采取措施加强农用地的日常管理，并及时复耕复种，预防非法占用农用地行为再次发生。

“这两个案例对于规范引导土地经营权人合法流转、合理使用农用地具有良好的示范意义。”杜军介绍，一方面，对擅自变更农用地用途或闲置撂荒农用地的合同，人民法院依法判令解除，使农用地及时恢复农业用途，便于合理开发利用。另一方面，坚持能动司法，积极延伸审判职能，根据案件具体情况和特点，最快速度推进农用地保护和利用，最大程度减少各方损失，实现了政治效果、法律效果和社会效果有机统一。

加强对农用地保护违法行政行为的监督力度

“通过对相关行政诉讼案件的分析，我们发现，违法行政行为导致农用地被破坏的情形主要有违反法定程序、不履行法定职责、监督责任不到位以及保护农民合理用地需求认识不到位等。”最高人民法院行政庭副庭长郭修江介绍。

比如，有的行政机关未经农用地转用和集体土地征收法定审批程序，未批先征，未批先用，或者化整为零、拆分违规审批占用农用地；有的行政机关未能依法及时发现、查处破坏农用地的违法行为，对破坏农用地违法行为的打击力度不够；有的行政机关对于违法行为人作出处理后，未认真监督相关义务主体履行复耕复种、赔偿违法占地损失、落实耕地占补平衡政策等后续义务，没有实现农用地保护的实质效果；有的行政机关在行政执法过程中机械适用法律，未对农民合理用地需求与破坏农用地违法行为作出区分，违法强制拆除设施农业相关建筑物、构筑物等，损害农民的合法权益，破坏农用地的合理、有效使用。

“针对上述问题，各级人民法院行政审判部门坚决落实最严格的耕地保护制度，通过严格依法审理相关案件‘治已病’，通过坚持能动司法理念‘治未病’，通过完善相关规则‘管长远’。”郭修江介绍。

如，各级人民法院行政审判部门始终把农用地保护类案件作为重点案件，强化对土地征收、违法占地等案件的审查力度，严把土地用途及用地程序关，加强对农用地保护违法行政行为的监督力度。同时，积极延伸行政审判职能作用，主动参与社会治理，通过参与论证、提供法律咨询意见等方式，帮助行政机关在事关农用地使用的重大改革措施出台、重大政策制定或调整、重大工程项目建设等事项中，建立决策风险合规评估机制。

此外，定期对相关案件进行排查梳理、分析研判，充分运用司法建议、行政审判白皮书等形式，对农用地行政执法中的普遍性、倾向性、趋势性问题提出预警及治理建议，有效防止各类纠纷矛盾的发生。

“对破坏农用地违法行为的治理，必须要完善法治，健全监管体制，建立长效治理机制，更好地发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。”郭修江介绍，为此，最高人民法院制定出台了《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》等一系列相关司法解释、批复答复。下一步，人民法院还将针对乱占耕地建房等方面的法律适用问题，进一步制定和出台相关政策。

给基层农用地管理单位和责任人员敲响警钟

实践中，部分村民委员会、村民小组等基层组织为牟利实施了放任非法占用农用地犯罪的行为。在发展农村经济中，发包土地、收取土地承包金是提高村集体收入，发展农村经济最常见的方式之一。特别是随着经济社会迅速发展，一些地方的农村加大招商引资力度，引进社会资本，以土地流转、租赁等方式开展多种经营。

但是，由于法律意识不强，一些村民委员会、村民小组等基层组织为收取高额流转费，不按照土地管理法规的规定进行土地发包，随意变更土地用途、毁坏农用地等现象时有发生，导致在承包土地过程中非法占用农用地的问题比较突出。

吴兆祥介绍，涉案土地大多以苗木移栽、农业养殖等“合法”名义签订土地流转协议，但实际多用于非法采石、采矿、采土、办企业、建厂房等非农用途。有的村民委员会、村民小组等基层组织为谋取利益，甚至主动实施破坏农用地犯罪行为。

“我国土地管理法第11条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。村民委员会、村民小组以及农村合作社等基层组织是土地经营管理主体，也是守护农用地的第一责任主体，是第一道防线，这道防线一旦失守，将给农用地保护带来严重影响。”吴兆祥强调，应当认识到，即使是为了集体利益，村民委员会、村民小组等基层组织也无权擅自改变土地性质和用途。

本次发布的典型案例中，就有村集体为牟利放任非法占用农用地犯罪的情况。在梁某东等人非法占用农用地案中，三名村民小组组长为增加集体收入，违法将耕地发包给另一名被告人挖塘养鱼，破坏基本农田50余亩，毁坏全部农业设施，被依法判处刑罚。

在这起案例与陕西省西安市鄠邑区渭丰街道某村民委员会与冯某汉土地租赁合同纠纷案中，村民委员会和村民小组没有尽到管理责任，甚至违法使用土地。

“这类案件，反映出村民委员会、村民小组等基层组织在保护和管理农用地方面存在履职失位的问题，也暴露出部分地区基层组织农用地保护意识不强，生态文明意识有所欠缺的问题。”吴兆祥表示，希望通过发布这类典型案例，给基层农用地管理单位和责任人员敲响警钟，引导其依法履行合理利用土地资源、保护和改善生态环境的管理职责，进一步牢固树立守好耕地保护红线和筑牢粮食安全底线的理念。