《空气质量持续改善行动计划》释放出哪些信号？

 

【讯】国务院近日印发实施《空气质量持续改善行动计划》（以下简称《行动计划》）。12月11日，在国务院政策例行吹风会上，生态环境部总工程师、大气环境司司长刘炳江介绍：“这是国家继《大气污染防治行动计划》《打赢蓝天保卫战三年行动计划》之后发布的第三个‘大气十条’。”

刘炳江表示，在总结过去十年大气污染治理工作的基础上，本次出台的《行动计划》传承延续了“大气十条”和三年蓝天保卫战行之有效的经验做法，主要是“减煤、汰后、控车、治污和抑尘”的五大路径。业内专家在接受本报记者采访时提出，《行动计划》突出协同减排，其各项措施统筹兼顾空气质量改善与经济高质量发展，比以往的治气顶层设计要更加精准，可操作性更强，是“目前为止我国大气治污史上最切实可行措施的集大成者。”

体现大气污染防治与经济高质量发展协同推进

《大气污染防治行动计划》即“大气十条”作为 “一剂猛药”，在2013—2017年期间推动我国空气质量取得显著改善。

随后，2018年发布的《打赢蓝天保卫战三年行动计划》完成“大气十条”接力，实施三年，PM2.5浓度和优良天数均提前超额完成“十三五”目标任务。此后，社会各界对中国如何持续深入打好蓝天保卫战充满期待。

作为下一个国家级大气污染治理行动计划，《行动计划》出台耗时较长，但业内专家认为其印发的时间节点非常关键。

国家环境保护城市环境空气颗粒物污染防治重点实验室主任、南开大学教授冯银厂认为，《行动计划》一个很突出的创新在于更加关注高质量发展和高水平保护的关系。

“以前的治理是就污染防治谈污染防治，现在这种做法已经不适时了。多年治气攻坚后，我们步入了一个既关键也特别困难的时期。传统治理方法的减排潜力在逐渐收窄。”冯银厂认为：“目前已进入探索污染防治和经济发展协同实现双赢的阶段。《行动计划》在此阶段印发格外重要，所释放的信号是要从根子上、从发展路径去思考大气污染防治的未来方向，引领大家去努力攻坚。”

在被问及如何看待大气污染防治与经济发展的关系时，刘炳江以一组数据举例回答。“这十年我们国家的GDP翻了一番，但PM2.5下降了57%。空气质量改善是明显的，GDP增长也是良好的，所以说大气污染治理取得了经济、环境、社会效益多赢。”

此外，他举出多个高质量发展与高水平保护协同并进的生动案例，并表示大气污染防治优化和促进了经济绿色高质量发展。

国家城市环境污染控制技术研究中心研究员彭应登认为，《行动计划》不以单纯强调治污或改善某一污染物数值为主线，而是以空气质量持续改善推动经济高质量发展，协同推进降碳、减污、扩绿、增长。

“《行动计划》稳中求进的基调非常明显，应该说是比以往任何时期的治气顶层设计更加兼顾统筹经济社会发展和生态环境保护的全局。”彭应登认为。

华南理工大学环境与能源学院教授、挥发性有机物污染治理技术与装备国家工程实验室主任叶代启表示，当前，受世界经济波动下行、外部环境复杂严峻等因素影响，国内社会和经济发展存在波动，这与我国大气污染防治进入深水区的时间阶段重合，一些地区的职能部门与公众陷入迷茫，对经济与治气两手抓存在放松苗头迹象。

“《行动计划》作为指导性、纲领性文件，在此关键时刻印发，对当前及未来长期的治气攻坚方向有重要影响，可以指导各地对社会宏观形势进行准确判断，守好多年大气治理得来不易的成果，推动空气质量持续改进。”叶代启说。

治气“关键战场”变化，京津冀及周边地区调整为“2+36”城市

《行动计划》目标指标中提出，到2025年，全国地级及以上城市PM2.5浓度比2020年下降10%。重度及以上污染天数比率控制在1%以内；氮氧化物和VOCs排放总量比2020年分别下降10%以上。

叶代启认为，2020年是一个非常好的基准线值。监测数据显示，2020年，我国空气质量总体改善，地级及以上城市优良天数比率为87%，全国PM2.5浓度为33微克/立方米。“十三五”约束性指标均全面超额完成。他认为，这一基准线是一个相对高的要求，将会给各地治气释放出更多的动力。

冯银厂提出，在目标指标中，《行动计划》首次提出要大力推动氮氧化物和VOCs的协同减排，并明确排放总量限值，将二者放在了更重要的位置。此前，《打赢蓝天保卫战三年行动计划》主要聚焦二氧化硫和氮氧化物减排。

“目标的设定是特别重要的，这是将来考核的基准，提出什么目标，相应的污染减排就将被摆到重要位置。VOCs被重视，实际上是为降低复合型污染服务的，适应了我国发展的新形势。”冯银厂说。

刘炳江介绍，国家大气污染防治重点城市总数调整为82个城市。京津冀及周边地区由原来“2+26”城市调整为“2+36”城市。

山西省太原、阳泉、长治、晋城从《打赢蓝天保卫战三年行动计划》中的京津冀及周边地区调整至《行动计划》的汾渭平原区域。河南省洛阳市、三门峡市则从汾渭平原区域调整至《行动计划》的京津冀及周边地区。

京津冀及周边地区扩容明显，新增了河北省秦皇岛、辛集、定州市；山东省枣庄、东营、潍坊、泰安、日照、临沂；河南省平顶山、许昌、漯河、商丘、周口市及济源市等。在汾渭平原区域，由渭南市代管的韩城市也被此次《行动计划》作为新增区域予以明确。

记者注意到，此前《京津冀及周边地区、汾渭平原2020-2021年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》中，已将辛集、定州、济源、韩城等地划在攻坚范围内。

这也意味着，对那些以前不在重点区域目标覆盖范围、空气治理不得力的城市而言，治气不仅面临更大压力，治污标准也将在要求下进一步加严。

由于长三角南部的城市PM2.5基本实现稳定达标，长三角地区也相应进一步细化。目前，浙江省、安徽省部分地区被剔除，上海市、江苏省未作调整。浙江省细化为杭州、宁波、嘉兴、湖州、绍兴、舟山市；安徽省细化为合肥、芜湖、蚌埠、淮南、马鞍山、淮北、滁州、阜阳、宿州、六安、亳州市。

伴随重点区域的变化，上述区域的目标指标也将参照最新要求——到2025年，京津冀及周边地区、汾渭平原PM2.5浓度分别下降20%、15%，长三角地区PM2.5浓度总体达标，北京市控制在32微克/立方米以内。

刘炳江介绍，调整是根据空气质量改善的现状，还有大气传输的特点来确定的。他指出，强化联防联控，是这几年来一个比较成功的经验，京津冀变为“2+36城市”，长三角与京津冀基本上协同打通，可以整体解决东部地区的大气污染。

各项要求操作性强，精准务实特点突出

各项要求务实、精准、接地气，成为多位专家对《行动计划》的一致感受。

“宏观来看，《行动计划》仍然延续了原来的工作方向，但是，精准程度完全不一样。”冯银厂举例，《行动计划》中将“交通运输结构”细化至“货物的运输结构”。“例如‘晋陕蒙新煤炭主产区中长距离运输（运距500公里以上）的煤炭和焦炭中，铁路运输比例力争达到90%’等要求十分精准，因为那一部分的污染是货物运输环节中最重的。再例如，过去的文件中也屡屡提到建筑施工与扬尘的问题，但是《行动计划》细化提到推广‘装配式建筑’。这样可以避免来回搬运、加工建材，便于从根上解决建筑扬尘问题。”冯银厂说。

叶代启认为，《行动计划》从产业、能源、交通结构，污染物治理等多个维度层面提出了具体的新要求，作为纲领性文件的操作性非常强。

他举例，《行动计划》首次明确提出“空气质量未达标的直辖市和设区的市编制实施大气环境质量限期达标规划”。同时，“完善区域大气污染防治协作机制”部分也提出了“将粤港澳大湾区作为空气质量改善先行示范区”“对省界两侧20公里内的涉气重点行业新建项目，以及对下风向空气质量影响大的新建高架源项目，有关省份要开展环评一致性会商”等明确而具体的新要求。

冯银厂表示：“《行动计划》中提出很多措施都很‘接地气’，应该说既有顶层的设计，又能具体落地。这些措施是我们总结这十几年来的实践经验和教训，加之科学研究结果的支撑，是实践和理论的结合。措施更聚焦、更精准、更触及污染根源，其可操作性和有效性在将来一定会进一步凸显。”

彭应登评价，《行动计划》集合了以往治气顶层设计的经验并进一步细化，集纳了科学研究、职能管理、政策制定等多部门的集体智慧，是“目前为止我国大气治污史上最为切实可行措施的集大成者。”

“如今站在大气污染治理比较艰难的时间节点上，后续的工作该如何去做，我相信在《行动计划》里都能找到办法和出路。”冯银厂说。