查处环保设施验收弄虚作假须注意这些要点

【讯】《建设项目环境保护管理条例》（以下简称《条例》）2017年修订时在取消环境保护主管部门验收审批的同时，为加强环境保护设施的事中事后监管，明确了建设单位在环境保护设施验收中的义务，规定其在环境保护设施验收过程中应当如实查验、监测、记载建设项目环境保护设施的建设和调试情况。对配套环境保护设施的建设和调试情况，建设单位必须认真负责，确保查验、监测和记载的准确性。

如果出现建设单位在查验、监测、记载的结果与实际情况不符，足以影响验收报告的结论，或者虽然查验、监测、记载的结果与实际情况相符，但验收报告中的数据与之不一致，以及虽然验收报告的数据与实际情况相符，但对验收结论造假，将验收不合格篡改为验收合格等情形，就可以认定验收弄虚作假，应当适用《条例》 第二十三条第一款的规定处罚。笔者认为，适用《条例》 第二十三条第一款查处环境保护设施验收弄虚作假违法案件时，有几个关键问题需要注意。

适用对象

《条例》第二十三条第一款规定的处罚适用对象，仅限于需要编制环境影响报告书、报告表的建设项目；需要填报环境影响登记表的建设项目不适用本条规定。填报环境影响登记表的建设项目，如果存在超标排污等其他违法行为，应按照相应法律规定予以查处。

罚款前提

《条例》第二十三条第一款规定的几种处罚措施中，“逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款”的适用前提是，执法机关已经责令其限期改正而当事人拒不改正。

根据《关于建设项目环境保护管理条例第二十三条适用问题的复函》（环政法函〔2018〕33号），其他处罚措施，如处罚直接负责的主管人员和其他直接责任人员，责令停止生产或者使用、责令关闭等，均不以执法机关已经责令其限期改正而当事人逾期不改正为前提，执法机关在发现环境保护设施验收弄虚作假的违法行为时，就可以根据违法情节、危害后果等因素，在责令限期改正的同时一并适用。

责令限期改正与责令关闭

《条例》第二十三条第一款规定的责令限期改正，其立法本意是要求建设项目在投入生产或者使用之前，配套环境保护设施必须建设完成并经验收合格。所以，如果建设单位存在环境保护设施验收弄虚作假的违法行为，应当根据具体案情责令其在尽可能短的时间内完成配套环境保护设施验收弄虚作假的改正工作。

《条例》第二十三条第一款规定的责令关闭，在环境保护领域是比较重的一种行政处罚，要求被处罚单位停止一切生产经营、建设及相关活动。

因此，《条例》第二十三条第一款对适用此处罚方式也作了限定，必须是造成重大环境污染或者生态破坏的，且需经有批准权的人民政府批准。

对于需要经哪一级政府批准，现行法律、行政法规中均未明确。原环境保护部政策法规司和环境影响评价司认为，按照《行政许可法》第六十九条关于作出许可决定的行政机关或者其上级行政机关可以撤销行政许可的规定，如果相关企业（事业）单位在设立时经过人民政府批准的，执法机关如果建议予以关闭，应当报该人民政府或者该人民政府的上级人民政府批准；如果相关企业（事业）单位在设立时未经人民政府批准，但履行了登记程序的，执法机关如果建议予以关闭，应当经登记机关的本级人民政府或者该人民政府的上级人民政府批准。

例如，如果拟关闭的企业（事业）单位是县级人民政府批准设立，或者在县级市场监管部门登记的，执法机关可以报县级人民政府批准责令关闭；按照“以上统下”的原则，执法机关也可以直接报设区的市级人民政府批准后责令关闭。

双罚制

《条例》第二十三条第一款规定了“双罚制”，对建设单位的违法行为，不仅处罚企业，还要处罚企业的负责人，这有利于降低企业负责人和其他责任人员参与、纵容违法行为的可能性。

需要强调的是，《条例》第二十三条第一款规定的在环境保护设施验收中弄虚作假的情形，是企业经营过程中的重大事项，作为建设单位直接负责的主管人员和其他责任人员是负有责任的，这种个人责任不因其属于职务行为而免除。

责任主体

建设单位作为自主验收的责任主体，应对验收内容、结论和所公开信息的真实性、准确性和完整性负责，不得在验收过程中弄虚作假。部分不具备编制验收监测（调查）报告能力的建设单位，选择委托第三方服务机构编制。

第三方服务机构因未按照国家和地方有关标准、规范和指南等查验、记载建设项目环境保护设施的建设和调试情况、编制验收报告，致使自主验收弄虚作假违法行为成立的，执法机关应依据《条例》第二十三条第一款规定，依法对建设单位进行处罚。建设单位可以依据合同约定追究第三方服务机构的相应责任。

涉及资质认定管理以及涉嫌出具虚假或不实检验检测报告，生态环境执法机关应及时移送市场监管等部门依法实施行政处罚及信用惩戒；涉嫌犯罪的，及时移送公安机关。

追溯期限

建设单位完成验收报告并向社会公开后，环境保护设施验收行为即已结束。在环境保护设施验收中弄虚作假的行为，在验收行为结束后即终了，不存在连续或者继续状态。因此，此违法行为应受行政处罚追溯期限的影响。

另外，根据《行政处罚法》《生态环境行政处罚办法》及《最高人民法院关于行政案件案由的暂行规定》的规定，责令限期改正不是行政处罚，不受行政处罚追溯期限的影响。

作者单位：河北环境工程学院、广东金桥百信（长沙）律师事务所