生态环境损害赔偿金交由社会组织管理，靠谱吗？

【讯】近日，中环报记者来到河北省承德市隆化县茅荆坝镇老局子村矿山迹地，如果不是现场立有标识牌，很难识别出这里是曾经那片“灰头土脸”、死气沉沉的矿山。

种植油松3330株，云杉6367株，沙棘32022株，爬山虎11140株……仅用了小半年时间，这里便草木蔓发、满目苍翠，像极了一处隐匿于山间的秘境。

矿山修复前后

“这意味着，我们对这笔生态环境损害赔偿金管理与使用的‘最后一公里’完成了。”在茅荆坝镇老局子村无责任主体矿山迹地矿山地质环境治理工程项目（以下简称矿山修复项目）的验收会上，中华环境保护基金会副秘书长王振刚说道。

矿山修复跟中华环境保护基金会有什么关系？社会组织为何会管理一笔生态环境损害赔偿金？

时间回溯至2020年底，中华环保联合会诉中国石油化工股份有限公司北京燕山分公司（以下简称燕山石化）环境污染责任纠纷环境民事公益诉讼一案中，燕山石化支付了225.3472万元作为生态环境损害赔偿金。北京第四中级人民法院指定中华环境保护基金会作为这笔资金管理者，将其专项用于生态环境保护、修复、治理，防治生态环境污染，支持环境公益事业。

由社会组织管理使用生态环境损害赔偿金，并建立相应的管理制度，这在环境民事公益诉讼领域尚属首次。对于这笔资金，社会组织怎么管、能不能用好，当时很多人心中都打了一个问号，而如今，这些疑问有了答案。

钱花哪儿了？

中华环境保护基金会对矿山修复项目的资助金额为176.01万元。

据了解，中华环境保护基金会对生态环境修复项目的选择极为慎重。“首先，这笔生态环境损害赔偿金的来源是一起发生在京津冀区域的案件，我们还是希望能尽量用于京津冀区域的生态环境修复；其次，矿山修复一直是生态环境修复治理的一个重要内容，尤其作为矿业大省的河北，中央生态环保督察多次通报矿山问题，我们就想把这笔钱用在刀刃上；最后，资金最终落地隆化县茅荆坝镇老局子村矿山迹地，可解地方生态之困。”王振刚介绍。

矿山修复项目验收会现场

河北省承德市隆化县副县长陈盛告诉记者，近年来，隆化县确定了以温泉等自然资源为基础，打造国家级康养旅游度假区的发展方向。然而，辖区内老局子村矿山迹地受历史采石活动影响，产生了大量零散分布的裸露采面、平台、废石渣堆等，与周边自然景观形成较大反差，且易引发地质灾害。修复治理急需提上日程。

2022年9月，中华环境保护基金会收到隆化县自然资源和规划局关于老局子村无责任主体矿山迹地修复工程资金的申请，经考察论证，同年12月27日决定资助此项目。

赔偿金剩余部分资金用于资助一起由社会组织提起的环境公益诉讼中的环境损害鉴定费用。

如何保证专款专用？

生态环境损害赔偿金交由社会组织管理，大家最关心的问题莫过于能不能做到专款专用，这笔钱会不会最终进了个人的腰包？

建章立制是关键。

为有效监管和规范使用此笔生态环境损害赔偿金，中华环境保护基金会成立了由学者、法官、律师、环境科技专家组成的基金管理委员会，并制定了生态环境损害赔偿金管理使用办法。

记者注意到，管理办法对人员分工、资金使用、监督管理及信息公开等均加以规制。例如，接受北京第四中级人民法院及社会公众的监督，资金使用后，需向北京第四中级人民法院提供工作进展和资金使用情况说明；涉及的项目工作经费如人员费用、差旅费、会议费等从严控制；资金涉及的项目工作人员不得利用资金和职务行为谋取私利；资金以“环境公益诉讼生态环境损害赔偿与修复资金”名义在中华环境保护基金会账户下单设科目管理。

资助项目确定后，还需要继续监管吗？以矿山修复项目为例，中华环境保护基金会邀请了环境法律、矿山修复和工程造价相关领域共7名专家，就隆化县提报的可行性研究报告和工程设计方案从相关性、专业性和合理性3个维度进行论证，并出具专家意见。项目实施期间，中华环境保护基金会领导和工作人员曾多次到现场，考察项目是否按照目标进行。

在资助社会组织支付鉴定费方面，中华环境保护基金会也进行了风险规避。鉴定费没有交给原告，而是直接打到了法院指定账户。

此例具有可复制性吗？

生态环境损害赔偿金，到底该交给谁进行管理使用？聚焦到环境民事公益诉讼领域，这一问题尚未有定论，各地做法不一。由国家财政、相关政府部门或人民法院接收管理，是目前常见的做法。

这些做法虽有可取之处，但也有各自的弊端。例如，交由地方财政，易出现流程审批复杂、支取灵活性较差等问题；交由法院管理，则是让法官做了财务人员的工作，大量琐碎性事务不利于法院司法审判工作的正常进行；交由地方政府有关部门管理，由于部门职责所限，担心超越职权使用资金，往往导致赔偿金“躺在账上睡觉”，难以发挥应有作用。

北京第四中级人民法院将这笔生态环境损害赔偿金交由中华环境保护基金会管理，试图探索生态环境损害赔偿金使用的一条新路。如今，中华环境保护基金会交了答卷。那么，社会组织在生态环境损害赔偿金管理使用方面有优势吗？

“高效且灵活。”这是隆化县自然资源和规划局局长姜国锋的评价。这笔用于矿山修复的资金避免了行政机关复杂的审批流程、减轻了人民法院的负担，不到一年时间便解决了“老大难”问题。

“这笔生态环境损害赔偿金总额虽然不多，但是中华环境保护基金会使用的两个方向，恰好弥补了生态环境保护的部分短板。”中华全国律师协会环境资源与能源法专业委员会主任、律师周塞军认为，一方面，“谁污染谁治理”，但如果找不到责任主体怎么办？由当地政府修复。但对于一些县级政府来说，财政压力较大，这就陷入了困局。另一方面，社会组织进行环境公益诉讼，一个重要开销便是生态环境损害评估鉴定费。然而，很多社会组织都面临生存困难，哪有钱支付这笔高昂费用？中华环境保护基金会都可以妥善解决。

此外，相关专家认为，基金会作为社会组织，可以减少行政干预，吸纳社会各界专家学者的意见，使管理更加科学；基金会内设专门财务人员和管理人员，使资金使用专业、高效；由于社会组织接受全社会监督的属性，每一笔经费的流向都要公之于众，确保了赔偿金使用的公开、透明。

周塞军认为，生态环境损害赔偿只是一种手段，修复受损的生态环境才是索赔的最终目的，这也是环境公益诉讼制度设立的初心。经过了多年探索，生态环境公益诉讼的前端已趋于成熟，例如，审判规则等日渐完善。然而，后端关于生态环境损害赔偿金的管理使用规则却比较模糊，有的因管理不当甚至成了‘僵尸’资金，这就违背了环境公益诉讼制度的初心。“由基金会这样的社会组织帮助生态环境损害赔偿走完‘最后一公里’，是一个值得继续探索的路径。”

为何此方式鲜有尝试？

不是没有人尝试，只是往往陷入困局。

某市人民法院环境资源法庭庭长表示，曾经想把生态环境损害赔偿金交由社会组织管理，但面临一个质疑：有法律依据吗？

2015年，新修订后的《环境保护法》规定，符合条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼，扫除了社会组织诉讼主体资格的障碍，对社会组织在前端参与环境公益诉讼进行了明确。党的十九大进一步提出，要构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。可以看出，鼓励环保社会组织参与环境治理的宏观政策环境正在形成。

然而，在环境民事公益诉讼中，生态环境损害赔偿金的接收、使用、管理和监督没有统一的法律规定。尤其针对社会组织是否可以参与管理生态环境损害赔偿金、如何参与等，相关法律法规鲜少提及。记者仅在《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件的工作规范（试行）》第三十六条中找到一丝关联：人民法院判令被告支付的生态环境修复费用以及生态环境服务功能损失赔偿金等款项，可以由环境公益诉讼专项基金或者专项资金账户等受领。由公益基金会设立专项基金便属于这种情形。

一方面，法律法规尚不明确；另一方面，有能力管好用好生态环境损害赔偿金的社会组织是稀缺资源。

根据《2022中国环保公益组织现状调研》显示，我国有环保公益组织约18085家，有民政注册的生态环境类社会组织约7000家。参与调研的组织2021年收入中位数为11万元，专职人员中位数为3人。其中，年度收入在0—5万元（不含5万元）的组织占总数的38％，仅有18％的组织2021年度收入达100万元及以上，10家达千万级。

如果要选择一家“靠谱”的社会组织管理生态环境损害赔偿金，其至少要具备运转较好、具备一定规模、在民政部注册且有较高评级、有资金管理的专业能力等条件。但目前来看，对于很多社会组织来说，生存才是头等大事。

“像公益基金会这样的社会组织，如果可以持续地做这件事，就可以吸纳这些资金成为一个资金池，可以起到赔偿专项资金蓄水池和供水池的作用，让生态环境损害赔偿中的小金额聚合发挥大能量。此外，发展成熟后，还可以联动各地基金会，使这些资金取之于自然、用之于自然。”周塞军说道。

是孤例还是趋势？我们拭目以待。

（中国政法大学检察公益诉讼研究基地主任、教授王灿发，南京环境资源法庭副庭长姜立对此文亦有贡献）