生态环境损害赔偿“南通模式”交出优异答卷｜全国法治政府建设示范地区和项目巡礼

近日，当《法治日报》记者走进长江生态环境修复通州基地所在的南通市通州区五接镇沿江普法驿站时，只见草青木绿，一派郁郁葱葱。“如今生态环境变化太大了，空气质量也越来越好……”正在基地遛弯的村民们纷纷向记者赞叹道。

近年来，江苏省南通市认真践行“绿水青山就是金山银山”理念，积极探索生态环境损害赔偿实践，推动生态保护修复实现质的飞跃，正是凭借生态损害赔偿工作的制度化、规范化、常态化，从试点到引领，跑出生态保护加速度。2022年，南通市领先探索完善生态环境损害赔偿制度获评全国第二批法治政府建设示范项目。

图为南通市生态环境局执法人员在企业执法时开展普法宣传。南通市司法局供图

先行先试

“亮剑”改革实现破局

  长期以来，生态环境损害一旦出现，时常会产生“污染源头难预防、损害责任难追偿”的情况。2016年1月11日，启东市生态环境局执法人员施汇东在该市某固废处置有限公司例行开展执法检查时，发现该公司厂区内填埋了大量黑色物质。

“经过采样检测，该物质属于危险废物，现场足足挖出来4.77吨。”尽管时隔4年，启东生态环境局科长王卓杰对当时的场面仍记忆犹新。

深入调查后，该局发现填埋行为可追溯至十余年前，如何让违法行为人承担应该承担的责任，却遭遇了制度上的障碍。为此，创新探索生态环境损害赔偿制度不仅是当时办理案件的现实需要，也是贯彻落实国家改革试点工作的客观要求。

2017年9月，《南通市生态环境损害赔偿制度改革试点实施方案》正式出台，通过试点示范、案例实践，初步构建起责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度，形成环境有价、损害担责的社会氛围，对环境污染和生态破坏者形成震慑，有效遏制环境污染和生态破坏行为。

同年12月，启东市环保部门与某固废处置有限公司签订协议，由公司缴纳1500万元修复保证金，并自行承担修复义务。该案开创南通市生态损害赔偿工作的先河，也成为迄今南通市个案赔偿金额最多、历时周期最长、修复量最大的案例。

2020年2月，浙江大学出具遗留场地应急清理项目验收报告，这个历时4年、修复量最大的损害赔偿案终于圆满落地。

法治护航

“有价”赔偿换“无价”生态

  深入推进生态环境损害赔偿制度，单打独斗绝非易事，南通注重加强司法联动保障制度的落实落地。一旦受到污染了，如何进行赔偿、修复？其中首要任务就是给受损的环境进行鉴定评估，以尽早进行修复。

“办理一些涉案金额大、涉及赔偿权利人数量多、磋商难度较大的案件时，我们会主动邀请检察、公安机关全过程参与案件办理，为合理分配赔偿责任、科学确定赔付方案等提供了专业指引。”南通市生态环境局法规标准处处长赵建峰告诉记者。

此外，针对事实清楚、案情简单、损害明显的小额案件，南通市率先开展“简易评估”，创新实施简易评估程序，制定出台《南通市生态环境损害评估专家库管理制度（试行）》，优化专家结构，明确专家职责，以全市公布的首批57名生态环境损害评估专家为依托，有效化解“评估难、评估贵”的问题。

“专家评估很快就完成了，执法人员还对我们进行了普法教育，我们必须引以为戒，将污水治理作为企业管理最重要的事情来做。”2022年3月，因污水处理设施未正常运行被行政处罚后，南通市海安某食品公司负责人深刻认识到违法行为的严重性。

“本次赔偿金额共7727元，专家评估费用仅1000元，有效避免了评估与损害修复费用倒挂的问题。”南通市生态环境局法规标准处科员陈嘉伟介绍，类似这种案件适用简易评估程序，直接委托专家进行评估，不仅能缩短案件办理时长，也更有利于赔偿义务人积极履行损害修复责任。

除了专家评估，智慧化评估体系也在逐渐完善。2022年，南通市依托江苏省生态环境厅开发的电子化评估系统，制定下发《关于启用生态环境损害综合认定辅助决策软件的通知》，在全国率先实施生态环境损害赔偿电子化评估。据介绍，采用电子化评估办案后，从启动索赔至签订协议，多数案件可在一个月内办结，较常规程序节省评估时长一半以上，“应赔尽赔”的理念在行政处罚案件办理过程中得以实现。

此外，南通市还将损害赔偿嵌入执法流程，同步追究赔偿义务人的行政、民事或刑事责任，充分运用自由裁量权限，对积极履行赔偿或修复义务的，在行政处罚、刑事量刑时酌情考量，企业履行赔偿义务的主动性明显增强。截至2023年3月，全市累计签订赔偿协议1100余份、赔偿金额1.6亿元。

落脚修复

演绎生态绿色蝶变

  “该厂以逃避监管方式排放水污染的行为属于‘应当适用惩罚性赔偿’的情形，经测算，该厂生态环境损害惩罚性赔偿裁量系数为1.47，需承担108663元的生态环境损害责任，其中33464元为惩罚性赔偿。”2022年5月，在南通市海门区某无线电器材厂生态环境损害赔偿磋商会议上，南通市海门生态环境局局长刘华军着重对该厂应承担生态环境损害惩罚性赔偿进行了释法说明，经磋商，当事人当场签订赔偿协议，并于当月就缴纳了赔偿金。

惩罚性赔偿，即要求侵权人再加罚一定数额或者一定倍数赔偿金，目的就是让违法者“痛到不敢再犯”。2022年3月7日，南通市制定出台《南通市生态环境局关于办理生态环境损害赔偿案件适用惩罚性赔偿的意见（试行）》（以下简称《意见》），部署开展惩罚性赔偿改革试点工作，选取海门、海安、开发区分别制定区域性实施方案，探索多类别、跨区域、有特色的案件办理模式。

今年2月，南通市生态环境局召开新闻发布会，发布了将于3月1日正式施行的新修订的《意见》，进一步明确了惩罚性赔偿构成要件、计算方式等内容，确立修复优先等工作理念，对原有的制度进一步完善优化。

“大力修复受损生态环境，最终目的是还绿于民、还景于城。我们将在总结经验的基础上，进一步拓展原有制度举措深度，并针对新问题作出新探索。”南通市生态环境局党组书记、局长程炜在发布会上说。

赔偿不是终点，如何实现生态修复才是最终落脚点。5年来，南通市生态环境损害修复工作取得显著成效，先后共推动处置、修复土壤20万平方米、固体废物7万吨，南通五山地区实施生态保护修复，新增森林面积约6平方公里、森林覆盖率超过80%，有效恢复长江岸线生态功能。

南通各地也在探索生态环境损害赔偿的多元化修复。2022年6月，南通市海门生态环境局组织开展全国首例集体性劳务代偿活动，首批18家企业27人在生态公益林通过劳务代偿方式，折抵生态环境损害赔偿费用，彰显出生态环境执法“温度”。7月，南通市海安生态环境局探索实施了“增殖放流”这种后续的替代性修复方式，在青墩遗址附近放流60万尾草鱼、鳊鱼等鱼苗，用于修复水域生态，维护水系生物平衡。

“我们将持续努力，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道下，推动中国式现代化南通新实践开好局起好步。”南通市委依法治市办副主任、市司法局党组书记、局长朱志强说。

记者手记

绿水青山，由法治来守护。生态环境损害赔偿“南通模式”是认真贯彻落实习近平法治思想的生动实践。生态是统一的自然系统，是相互依存、紧密联系的有机链条，生态环境保护是一项系统工程。

记者在采访中感受到，南通持续深入推进生态环境损害赔偿工作，注重磋商索赔与生态修复同步推进，用法律武器、法治力量守护绿水青山的做法，看得见的变化是案件数量不断增加、生态环境质量不断改善，看不见的变化是“环境有价、损害担责”的理念日渐深入人心。如今，生态环境损害赔偿“南通模式”实践效果正在持续加强，生态优先、绿色发展之路不断拓宽。