地方餐厨垃圾管理立法之探析

内容提要：餐厨垃圾管理是我国各大城市共同面临的环境保护问题。地方餐厨垃圾管理立法已经起步，并以较快的速度在发展。但地方餐厨垃圾管理立法在立法目的、立法内容等方面存在缺陷，我国应对此加以完善，并建立餐厨垃圾有偿收集制度、餐厨垃圾管理信息公开制度等各项制度。关键词：餐厨垃圾；地方立法；制度一、前言
我国餐厨垃圾管理的地方立法已经起步，并以较快的速度在发展。目前已有一个省、三个直辖市、八个地级市制定了餐厨垃圾管理的法律文件。最先开始餐厨垃圾管理立法的地方是上海。2001年底上海市政府发布《关于加强上海市餐厨垃圾处置和管理的实施意见》，根据该实施意见上海市环卫局先后制定《上海市餐厨垃圾处理和管理工作的试行办法》、《上海市餐厨垃圾产生、收运、处理单位申报、备案程序》、《餐厨垃圾申报登记制度及管理办法》、《餐厨垃圾收运处理单位备案制度和管理办法》、《餐厨垃圾收运处置收费标准》以及《上海市餐厨垃圾收运处置收费管理试行办法》等一系列规范性法律文件，这些规范的实施取得了良好的效果。在总结经验的基础上，2005年上海市政府正式实施《上海市餐厨垃圾管理办法》。在上海市立法的影响下，全国各地掀起了餐厨垃圾管理立法的热潮；宁波、银川、石家庄、深圳、乌鲁木齐、徐州、重庆等地制定了餐厨垃圾管理的政府规章，而福建省、北京市则以政府规范性文件的形式公布实施了餐厨垃圾相关的管理制度。尤其值得一提的是，2009年11月1日西宁市人大常委会颁布了《西宁市餐厨垃圾管理条例》，这是国内首部由人大通过的餐厨垃圾管理的地方性立法。这些地方立法，为我国餐厨垃圾管理统一立法提供了经验。二、地方餐厨垃圾管理立法存在的问题（一）餐厨垃圾的法律概念不准确
餐厨垃圾的法律概念直接关系法律的调整范围、制度设计以及法律责任等内容，尤为值得关注。我国目前各地有关餐厨垃圾管理立法几乎都涉及到餐厨垃圾的法律概念，但是差异较大，不合理之处颇多。1.日常生活产生的餐厨垃圾被排除在外
我国多数的地方立法将餐厨垃圾的管理范围限定在“居民日常生活以外”。这主要是基于管理的难度考虑的，立法者认为居民日常生活的餐厨垃圾量小分散，执法难度大，所以不应纳入到管理范围。这是一种错误的管理思维，属于传统的末端管理的思维。居民日常生活的餐厨垃圾的单位产生量可能较小，但是总量巨大。立法不可能也不应该将这部分的餐厨垃圾排除在政府管理之外。更关键的在于，日常生活中的餐厨垃圾的管理思路与一般生产单位的餐厨垃圾的管理思路是完全不同的，前者在于对公众进行引导和激励，以预防的手段实行源头减量化处理，而后者在于末端管理，统一收运。立法者习惯于末端管理，并将此作为衡量管理范围的标尺，而人为地将日常生活垃圾管理排除在外，或者说是将源头治理的激励式管理模式排除在外，这是违背预防为主法律原则的。2.将一般生活垃圾纳入到“餐厨垃圾”的范畴
一般生活垃圾与餐厨垃圾是完全不同的，但有的地方立法将一般生活垃圾纳入到“餐厨垃圾”的范畴。如《某某市餐厨垃圾管理办法（征求意见稿）》第3条规定：“本办法所称餐厨垃圾，是指居民日常生活以外的有固定场所的食品加工、饮食服务、单位供餐等活动中产生的垃圾，包括：（1）食品加工废料和食品经消费后产生的食物残余；（2）废弃食用油脂（含餐厅、食堂地沟油）；（3）白酒类容器及其包装。”该条第（3）项将白酒类容器及其包装纳入到餐厨垃圾的管理范畴明显是不合理的。餐厨垃圾之所以进行单独管理，其原因就在于餐厨垃圾具有水分（75%－85%），有机质（80%）、油脂、盐分（4%）含量高，易腐、发酵、发臭、营养元素丰富等特性。①而此处的白酒类容器及其包装明显不符合这些特点，而属于一般的生活垃圾，不应纳入餐厨垃圾的管理范围。3.许多术语缺乏解释
我国绝大部分的地方关于餐厨垃圾的立法定义中都规定餐厨垃圾的产生单位是“从事餐饮业、单位供餐、食品加工等的单位和个人”。但是却未有任何关于“餐饮业”、“单位供餐”、“食品加工”的术语解释，并且我国上位法也未能找到相对应的法律概念。因此，对于三个概念的不同理解，可能会造成截然相反的解释。比如，各地立法对于餐饮业与单位供餐规定了不同的收集和分类制度，那么两者的区别在哪里呢?如果以是否领取营业执照为标准，那么在单位供餐的也可能领取营业执照，比如在学校内外包的食堂或者学校内开设的餐馆。另外，何谓“食品加工”?百度百科解释为“将原粮或其他原料经过人为的处理过程，形成一种新形式的可直接食用的产品，这个过程就是食品加工。”按照这个理解，那么食品加工的范围就不仅涵盖餐饮业与单位供餐，而且包括一切与食品加工的生产型企业，如饼干厂、乳制品公司都属于这个范围，而这个范围明显与我国目前餐厨垃圾管理的现状不相符。«上一页 1 2 … 3 … 4 5 下一页»