政府提前接管污水厂屡见不鲜 为何都不能“好聚好散”？

【讯】继“西安市鄠邑区水务局提前解除桑德公司特许经营协议”这一纠纷后，桑德的污水经营权纠纷再+1。

3月3日，泗阳县人民政府发布《关于举行拟解除特许经营权协议听证会的公告》，公告称，泗阳县住房和城乡建设局拟解除与北京桑德环境工程有限公司、桑德泗阳水务有限公司的负责经营的王集镇、李口镇、新袁镇等14个乡镇污水处理厂特许经营权协议，取消特许经营权，但政府和企业多次协调未果，因此泗阳县住房和城乡建设局定于2023年3月17日上午9:30在泗阳县司法局二楼听证室举行听证会，以广泛听取社会意见。

对于拟提前解除特许经营权的原因，泗阳市住建局在公告中给出了解释：

泗阳县14个乡镇污水处理厂

曲折整改路

北极星水处理网经查阅资料获悉，2012年10月，江苏省泗阳县14个乡镇污水处理设施集中开工，桑德集团有限公司负责14个乡镇污水处理厂的投资、建设、运营、移交（BOT）和官网配套建设工程的建设、移交（BT），项目属于多镇联合运营模式。时任项目建设方桑德环保集团董事局主席的文一波在仪式上表示，开工后，将精心组织、周密安排，确保在规定的工期内建设一流的工程。

但一流工程尚未打造完成，项目却问题不断：运行不稳定，污水收集处理不到位……情况亟待改善。

项目自2017年起因部分污水处理厂出水质量长期超标，多次受到宿迁市生态环境局行政处罚，且一直未能得到有效整改，给生态环境造成了极大影响和隐患。

为不断改善乡镇水环境质量，有效解决镇区污水收集率和处理能力不足问题，泗阳县从2017年起分批对全县14个乡镇污水处理厂进行提标扩容改造，2017年改造卢集、李口、三庄、张家圩、爱园、南刘集等6个乡镇，改造现有生活污水处理工艺，解决工业污水问题，增强污水处理能力，适应乡镇发展需要；拟到2020年底前，完成14个乡镇污水处理厂改造。

但提标改造后问题依旧没有解决，反而愈发严重，到2020年底前完成改造的目标也未能达成。北京桑德环境工程有限公司与桑德泗阳水务有限公司虽然自2019年11月起对7个乡镇污水处理厂实施了提标改造，但项目一直未能全部改造完成，大部分项目污水处理能力严重不足，设施设备老化落后、出水质量持续超标，截至2021年7月前已基本处于停滞状态。

为达到省、市断面考核要求，针对10个乡镇14个污水处理厂工艺技术落后、设备损坏严重、污水处理不足以及水质超标等情况。泗阳县从2021年7月1日起，国有公司泗阳县水务投资集团有限公司正式接管运营原第三方桑德集团有限公司负责的14个乡镇污水处理厂。

泗阳县水务投资集团有限公司在接管后也开始加大力度整改。

2022年3月发布的《宿迁市贯彻落实省突出生态环境问题专项督查反馈意见整改方案》指出，泗阳县14座乡镇污水处理厂长期运行不正常，沭阳县乡镇污水处理厂平均运行负荷率为45.56%，宿城区中扬、屠园、陈集污水处理厂未正常运行，湖滨新区皂河镇污水处理厂、黄墩污水处理厂低效运行。泗阳城东污水处理厂（二期）运行管理混乱，泗阳城南污水处理厂无专业运行维护人员，运行管理问题突出。

2022年8月发布的《泗阳县水务投资集团有限公司宿迁市生态环境重点问题交办整改情况公示》显示，泗阳县水务投资集团有限公司于2022年6月30日前，已完成泗阳县14座乡镇污水处理厂存在硬件损坏或缺失的整改销号工作。

2023年1月宿迁市住建局发布的《市住建局突出环境问题整改销号公示》显示，“乡镇污水处理设施运行效能不高问题”已完成整改。

接下来便是看泗阳县住建局和北京桑德环境工程有限公司、桑德泗阳水务有限公司之间如何来解决特许经营权问题了。但对照“西安市鄠邑区水务局提前解除桑德公司特许经营协议”的“前车之鉴”，双方依旧会“扯皮不断”。

鄠邑区第一污水处理厂

一女嫁二夫？

西安市鄠邑区水务局与桑德集团有限公司于2007年7月26日订立户县污水处理厂西厂及回用水工程BOT项目特许经营合同，特许经营期限为30年（含建设期），期满前18个月内桑德公司将污水处理厂交回县政府。

期间，2013年10月，政府与桑德公司签订《户县污水处理厂西厂及回用水工程BOT项目特许经营协议补充协议》，约定对一期工程进行提标改造，该次提标改造工程于2014年7月1日投入试运行。

同时，桑德公司和鄠邑区水务局签订《补充协议二》，对污水处理厂进行提标扩建，项目总投资2.4亿元。并要求该项目在2020年12月31日之前试运行。

2018年政府审议并通过了《鄠邑区第一污水处理厂提标改造及扩容方案》，决定再次开展提标改造并实施扩建。

2020年5月，鄠邑区水务局与桑德公司、户县桑德签订了《承继协议》，约定由户县桑德承继桑德公司在《特许经营协议》及《户县污水处理厂西厂及回用水工程BOT项目特许经营协议补充协议》项下的权利义务，鄠邑区水务局承继原户县人民政府的权利义务，合同主体变更为鄠邑区水务局和户县桑德。

该项目分为三个阶段实施，截至2021年3月，公司完成了第一阶段的全部土建工程和第一阶段的部分设备安装工程。也就是桑德公司未能如期完工。

西安市鄠邑区水务局于2021年1月26日强制接管该项目。

水务局取消桑德公司特许经营权的主要理由有三条：

一是桑德公司在协议签订后未按期完成项目融资；

二是未在约定期限完成提标扩建工程建设；

三是将特许经营权项下的收费权进行了质押违反规定。

对于这三条理由，桑德公司觉得很委屈，认为虽主要原因并非主管局单方面所说的表面原因，实际情况没有真实反映出来，并对此逐一进行了解释。

对于项目融资问题，桑德公司认为，根据银行对项目融资的要求，必须具备土地证等四证，事实上因为该项目没有土地证，造成项目贷款无法完成，而土地证的办理需要政府方协助才能完成。

对于项目未如期完工，桑德公司认为，2020年6月30日，政府共计拖欠水费870万元，大量欠费致使桑德公司资金使用雪上加霜，严重影响了工程建设。后政府支付所欠的部分水费后，主管局又强行用资金监管的方式前后两次把本应该付给设备供货商的资金，支付给了远未到合同付款节点的建安施工单位，该行为严重影响了正常的工程建设，致使设备预付款无法支付，项目未按期完成。

对于收费权质押问题，桑德公司认为，国家规定项目资产不能抵押，而未对收费权质押做约定，在本项目没有融资、应收账款欠费的情况下，公司采取资金统一调度统一使用方式，艰难维持项目运营和建设实属不易。

除此之外，水务局的强制接管行为和通知解除行为发生后，桑德公司与相关部门进行了沟通，但均未果，遂向法院提起行政诉讼。但在审理结果未出的情况下，水务局却发布招标公告，为污水处理厂重新采购供应商。

在桑德公司看来，水务局这种行为是“还没离婚就开始再婚”，相当于将第一污水处理厂“一女二嫁”。

西安市鄠邑区水务局称，取消桑德公司特许经营权，事实清楚，法律依据充足。解除原来的特许经营协议后，采购新的特许经营权人是合法合规行为。

据《每日经济新闻》报道，2022年2月16日，西安铁路运输法院对此案进行了开庭审理，法庭建议协调处理。

案例屡见不鲜

政府提前接管为哪般？

近年来污水处理特许经营权提前回购案可谓屡见不鲜，自2015年鹏鹞环保西宁“被驱”后，污水处理特许经营权提前回购的口子逐渐被撕开，具体原因各有不同，但归根结底都是双方在项目进度、费用、运营成效等方面产生了严重分歧，且很多不能“好聚好散”。

如当时西宁市政府出动包括公安、城管执法、西宁排水公司的人员，进入西宁鹏鹞污水处理有限公司运营的西宁市第三污水处理厂，强制予以接管。

实践中常见的是政府以社会公共利益需求等为理由收回特许经营权、提前终止协议的情形。企业方一般会先进行行政诉讼，请求确认政府方撤回许可的行政决定违法、请求法院判决撤销该行政决定；并另行提起协议履行违约或/与协议被提前解除的赔偿诉讼。而在实际案例中我们看到，政府和企业双方争执的点主要在于提前接管的合理性的问题。对于接管是否合理，主要要根据合同约定及运营方运营表现来做出判断。有专家指出，当污水处理厂达到法律规定或双方合同约定的接管条件时可以强制接管，一般情况下当污水处理厂的运营严重危及公共安全、造成重大环境不利影响时，为维护公共利益，会触发法定接管条件。接管是否合理还要主要取决于双方合同约定。

专家同时提醒，临时接管是一项较为复杂的工作，涉及相关内容专业性强、影响性大，需要引入咨询、法律、会计等机构提供专业服务，确保临时接管的合法合规。

参考文献：

1、《关于举行拟解除特许经营权协议听证会的公告》，泗阳县人民政府，2023-03-03

2、《污水处理厂经营权还有16年到期，却被水务局强制接管并重新招标，政企双方各执一词》，每日经济新闻，2022-02-25

3、《又一起！地方水务局提前十六年解除特许经营协议！近年来政府提前回购案例屡见不鲜》，北极星水处理网，2022-03-01

4、《PPP项目临时接管实务——以某污水项目为例》 ，和毅咨询，2022-12-19

5、《818 国中水务污水厂被政府强制接管背后》，E20水网固废网，2020-04-24