“建设项目”如何正确理解与认定?

【讯】《环境影响评价法》第三十一条及《建设项目环境保护管理条例》第二十三条等规定了“未批先建”“未验先投”等环境违法行为应当给予行政处罚的情形，其适用前提之一是案涉项目属于建设项目。那么，在环境执法中如何正确理解并判定是否属于“建设项目”？

目前，环境管理法律法规并未对建设项目的定义作出明确规定。自1979年颁布的《环境保护法（试行）》首次确立建设项目环境影响评价制度以来，以后陆续制定的各项环境法律、行政法规，均含有建设项目环境影响评价的原则规定，但对于建设项目的内涵则没有作出明文规定。《原国家环境保护总局关于执行建设项目环境影响评价制度有关问题的通知》曾专门明确，《建设项目环境保护管理条例》所称的“建设项目”是指：按固定资产投资方式进行的一切开发建设活动，包括国有经济、城乡集体经济、联营、股份制、外资、港澳台投资、个体经济和其他各种不同经济类型的开发活动。但这份规范性文件已于2016年7月废止（详见《关于废止部分环保部门规章和规范性文件的决定》）。此后，《建设项目环境影响评价分类管理名录》又界定了“建设项目”的范畴：纳入本名录中的建设项目，是指在开发建设、运营和退役过程中，人类活动导致环境要素发生变化（包括有利和不利）的开发建设工程。

笔者认为，“建设项目”的内涵应作广义理解。《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2021年版）列明了五十五大类、173小类项目的环评类别，所列项目既有工程项目、建筑物建设，还包括设施、设备的建设安装等。如《环境影响评价法修改解读与释义》指出，建设项目包罗万象，大到投资上百亿元、上千亿元的水电站、核电站、高铁，小到投资数万元的餐饮以及一般社区服务项目。上海市第一中级人民法院对于“上海驰瀛电器有限公司与上海市崇明区生态环境局环保二审行政案”的裁判认为：在法律、行政法规对建设项目的内涵没有作出直接、明确规定的情况下，应当结合法律、行政法规的立法目的和相关法律体系的制度构架来理解法律术语的含义。根据《建设项目环境保护管理条例》第一条的规定，这一条例的立法目的是防止建设项目产生新的污染、破坏生态环境……上诉人所从事的电流互感器生产属于《管理名录》中所列的“电气机械及器材制造”项目，且这一《管理名录》中所列项目不仅仅限于建筑物的新建、改建、扩建或安装大型设备。

建设项目环境影响评价类别的判定应按照《建设项目环境影响评价分类管理名录》并充分结合其生产工艺、产品及项目对环境的影响程度等要素进行综合考虑。如“崔冬芬与台州市生态环境局、台州市人民政府行政监察一审行政案”，法院裁判认为：《建设项目环境影响评价分类管理名录》第十一大类“造纸和纸制品业”，对“纸浆、溶解浆、纤维浆等制造；造纸（含废纸造纸）”，规定依法应当编制环境影响报告书，原告从事草纸加工生产属第十一大类“造纸和纸制品业”，应当编制环境影响报告书。又如对于“唐丽军、原沅江市环境保护局环境保护行政管理(环保)再审审查与审判监督行政案”，法院认为：建设项目应作广义理解，本案中的珍珠养殖是借用外物，在大水域中固定一小水域对珍珠载体母贝进行投饵养殖，符合网箱、网围等投饵养殖的要素，本案珍珠养殖行为应属于网箱、网围等投饵养殖行为，应当认定为建设项目……申请人在这一水域进行珍珠养殖，对水域的环境有可能造成影响，应当提交《建设项目环境影响报告表》。

作者单位：广东省惠州市生态环境局