个人无证从事危废经营怎么罚？

【讯】《固体废物污染环境防治法》（以下简称《固废法》）第114条第一款规定，“无许可证从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动的，由生态环境主管部门责令改正，处一百万元以上五百万元以下的罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令停业或者关闭；对法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员，处十万元以上一百万元以下的罚款”。实践中，对个人或个体工商户违反相关规定，适用《固废法》第114条“双罚”制罚则时，应当处100万元—500万元还是10万元—100万元罚款存在争议。笔者建议，对个人或个体工商户同样处100万元—500万元罚款。理由如下：

从文义解释的角度理解

《固废法》第114条第一款对应的违则是该法第80条第一款和第二款。其中，第80条第一款为义务性规定，明确只有单位需要申请许可证，该条规定是出于实践中，只有单位才有资格申请许可证；第二款为禁止性规定，未对实施主体的类型进行限制，从实践角度，个人、个体工商户、单位均可能实施无许可证从事危险废物收集、贮存、利用、处置的经营活动；另外，单位还可能实施未按照许可证规定从事危险废物收集、贮存、利用、处置的经营活动。

《固废法》第114条第一款规定的内容，从文义上并未对100万元—500万元罚则所适用的对象进行限制，只是针对实施主体为单位的情形进一步对相关责任人增设了“个人罚”。

另外，从《固废法》条文体系内违则和罚则应当相呼应的角度，违则禁止性条款规定的实施主体包括个人、个体工商户、单位，那么相应罚则中规定的100万元—500万元罚款所针对的处罚对象也应是相一致的实施主体，即包括个人等所有主体。

因此，从文义上来看，《固废法》第114条第一款规定的处100万元—500万元罚款的适用对象，并未排除个人和个体工商户。

从体系解释的角度理解

实行“双罚”制，即对违法行为实施主体为单位的，将不仅处罚单位，还要处罚单位相关责任人，有利于降低单位负责人和其他责任人参与、纵容违法行为的可能性。

生态环境领域的“双罚”制，最早出现在2017年10月1日新修订的《建设项目环境保护管理条例》第23条第一款中所规定的建设项目“三同时”的“双罚”制度。该制度自实施以来，在生态环境行政执法领域应用十分广泛。在实际操作中，不论对个人、个体工商户还是单位所实施的违反建设项目“三同时”制度的行为，生态环境部门一律处20万元—100万元罚款，逾期不改正的处100万元—200万元罚款；同时，针对实施主体为单位的，对相关责任人加处“个人罚”。目前来看，不论学术界还是实践界，对此均无争议。

无许可证从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动的“双罚”制和建设项目“三同时”的“双罚”制虽然源自于不同的法律规范，但均属于生态环境部门法体系，在解释和适用上应当遵循相一致的基本原则。因而，从生态环境部门法体系解释的角度，对个人或个体工商户违反相关规定，适用《固废法》114条第一款罚则时，应当处100万元—500万元更为一致。

从同类案件处罚力度平衡的角度理解

《固废法》第114条“双罚”制条款的适用争议，最初起源于实务办案中，执法部门在对所查处的个人或者个体工商户实施的无许可证从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动进行高额量罚时所面临的执行困境。

实践中，当个人或者个体工商户实施此类违法行为的涉案危险废物重量未达到3吨且对环境造成的实害不大，或者即使达到3吨但由于轻微违法合规不诉等原因，未纳入刑事处罚范畴，转而进入行政处罚范畴时，生态环境部门按照《固废法》第114条第一款对当事人处100万元—500万元罚款，有时存在过罚明显不当，且极易造成后期罚款缴纳执行困难。基于此，有观点提出，针对当事人为个人或个体工商户的，是否可直接适用《固废法》第114条“双罚”制中的“个人罚”条款即10万元—100万元罚额。

然而，实践中的部分个案是无法涵盖普遍情形的。假设，某单位实施了无许可证从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动的违法行为，涉案危险废物重量为1吨且未对环境造成较大影响；某个人或个体工商户实施了同类型的违法行为，涉案危险废物的重量为2.9吨且已对环境造成较大影响但尚未构刑。在量罚时，若对该单位处100万元—500万元罚款，且对相关责任人也处“个人罚”，而对该个人或个体工商户仅处10万元—100万元罚款，从同类违法行为的处罚力度应当持平的角度来看，同样也是过罚不当。

因此，仅仅由于对某些个案中的个人或者个体工商户实施此类违法行为时会面临的量罚和执行困难，为了达到量罚数额较低的目的而去选择对此类当事人直接适用《固废法》第114条的“个人罚”10万元—100万元条款，反而会陷入适用混乱、有时甚至是过罚不当的局面。

要敢于适用减轻从轻处罚和不予处罚规定

综上，笔者认为，不论是从文义解释的角度，还是从体系解释的角度，以及从同类案件处罚力度平衡的角度，对个人或个体工商户适用《固废法》第114条第一款时，均建议处100万元—500万元罚额较为妥当。

同时，相关部门要敢于适用减轻、从轻处罚和不予处罚规定。行政处罚量罚要统筹考虑经济社会发展水平、行业特点、当事人的主观过错及获利情况、违法行为的情节及造成的损害、预防作用的发挥等因素，区分情况，分类处理，该严的要严，该轻的要轻。

2022年8月13日，司法部有关负责人就《国务院关于取消和调整一批罚款事项的决定》答记者问时提到两点意见：一是针对实践中行政机关不愿、不敢适用减轻、从轻处罚规定的情况，2021年修订的《行政处罚法》将“应当依法从轻或者减轻”修改为“应当从轻或者减轻”，删除了“依法”，从而引导行政机关可以直接适用行政处罚法的规定，根据具体案情，合理实施行政处罚。因而，行政机关可以根据《行政处罚法》等在法定幅度外减轻罚款。二是执法既要有力度又要有温度，对于不在“免罚”“轻罚”清单里的轻微违法行为，如果符合行政处罚法，也可以直接适用从轻、减轻、免予处罚规定。

因而，对于个人或者个体工商户实施的无许可证从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动的违法行为，生态环境部门在实施行政处罚时可以根据《行政处罚法》第三十二条和司法部的最新指导意见，结合案件实际情况，根据过罚相当的原则，敢于适用减轻、从轻处罚和不予处罚规定，最终实现法律效果、社会效果和生态效果的统一。

作者单位：台州市生态环境局