破解“企业污染群众受害政府买单”难题，南通交出美丽答卷

【讯】近日，中央依法治国办公布第二批全国法治政府建设示范创建活动示范地区和项目，江苏省南通市领先探索完善生态环境损害赔偿制度项目，从全国149个申报项目中脱颖而出，成为全国59个法治政府建设示范项目之一。

长期以来，环境保护法律法规重在“惩”和“治”，强调依法规范和约束环境行为。面对生态环境损害，“污染源头难预防、损害责任难追偿”的窘境时有发生，受损生态环境往往难以得到修复。为破解这一困局，南通市在全省率先启动生态环境损害赔偿改革试点，各地各部门积极探索、先行先试。从2017年10月在全省率先出台《南通市生态环境损害赔偿制度改革试点实施方案》以来，到2022年9月全市累计办理损害赔偿案件850余件，办案金额1.56亿元，办案数量位居全国第一。其中1起案件入选全国第二批生态环境损害赔偿磋商十大典型案例，3起案件受到生态环境部通报表扬，今年成功办理全国首例探索实行惩罚性赔偿的生态环境损害磋商案例。

先行先试

探索改革之路

2016年1月11日，南通市启东环境执法人员在执法检查时发现，启东市某固废处置有限公司在厂区内填埋黑色物质。经调查，现场采样挖取的4.77吨黑色物质为危险废物。进一步调查发现，前述行为发生在十余年前，厂区内其他地方也发现有部分填埋。

根据《刑法》规定，污染环境罪“后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”但《刑法》同时规定“法定最高刑为五年以上不满十年有期徒刑的，经过十年”，犯罪行为不再追诉。违法行为如此恶劣，如果不能追究违法行为人责任，如何让违法行为人承担应有的责任？面对被严重污染的土壤环境，违法行为人应该付出何种代价？追究行为相关的依据是什么？如何让案件办理具有可操作性？如何让受损的生态环境得到修复？一系列的问题摆在当地生态环境部门面前。

2017年6月，在原南通市环保局牵头组织下，市中级人民法院、检察院、财政局等相关部门组成的考察团队正式成行，赴浙江省绍兴市考察生态环境损害赔偿工作。考察团队就改革方案、部门职责、个案实践、资金管理、损害修复等问题，查阅了所有能看到的材料，尽可能多地访谈相关参与人员。在调研的基础上，原南通市环保局牵头起草了生态环境损害赔偿改革方案初稿，并组织相关部门开展多轮商议。在此期间，南通市党政主要领导亲自过问，市委深改组深入研究，将生态环境损害赔偿纳入全市污染防治攻坚、环保“263”专项行动中，初步确定责任明确、途径畅通、保障有力、赔偿到位、修复有效的工作机制。

2017年9月，《南通市生态环境损害赔偿制度改革试点实施方案》正式出台，南通生态环境保护制度建设自此迈上了一个新的台阶。

2017年12月，根据新出台的方案，原启东市环保局与该固废处置公司签订生态损害修复（赔偿）协议，由赔偿责任方缴纳1500万修复保证金，自行开展修复。该公司委托专业第三方公司开展土壤修复，该修复工程共计开挖土方7240.2立方米，其中危险废物3429.6吨、重污染土壤9203.9吨、轻污染土方量1051.5立方米，修复工程实际投入3000余万元。2020年1月，修复工程通过验收。该案既开创了南通市生态损害赔偿工作的先河，也成为迄今南通市个案赔偿金额最多、历时周期最长（4年）、修复量最大的案例。

该案的办理为后续制定并出台相关制度文件和开展案例实践奠定了扎实的基础。此后，一系列污染环境的案件得到了妥善处理。2017年—2019年，全市先后办理损害赔偿案件78件。2019年1月，生态环境部赴南通调研生态环境损害赔偿工作情况，对南通创新做法予以认可。2019年3月，江苏省政府与生态环境部签署合作框架协议，明确在南通推进生态环境损害赔偿制度实践引领区建设。

司法衔接

扣牢生态环境保护“法治链”

2022年8月，江苏省生态环境厅和江苏省人民检察院公布江苏省第二批生态环境损害赔偿磋商十大典型案例，南通通州区某废油加工厂偷排废油生态环境损害赔偿磋商诉讼案位列其中。

该案中，潘某、唐某等人自2017年6月始，租用废油加工厂进行废油加工，通过收购万吨轮上的废油混合物（含废油、油泥、油污水）运回废油厂油罐中进行沉淀，将上层杂质较少的废油外售，杂质较多的废油注入兴石河上停放的船舶继续沉淀，油渣等废物排入兴石河，共计排放含油污水约260吨。经认定，油罐和船舱中废油为危险废物。南通市通州生态环境局委托第三方机构开展鉴定评估，经评估该案生态环境损害赔偿费用共计600余万元。

据介绍，该案涉案金额大，涉及赔偿权利人数量多，案件磋商难度较大，南通市生态环境局主动邀请检察、公安机关全过程参与案件办理，为合理分配赔偿责任、科学确定赔付方案等提供了专业指引。经数次磋商，潘某等与南通市通州生态环境局签订生态环境损害赔偿协议，涉及的赔偿金额400余万元均已缴纳到位，修复工作也在有序开展。但销售人员李某及程某拒绝磋商。拒绝磋商并不意味着能逃避惩罚、逃避赔偿，随后，生态环境部门依法向南京市中级人民法院提起生态环境损害赔偿诉讼。

南通市在探索生态环境损害赔偿制度改革过程中，始终坚持习近平法治思想和生态文明思想，主动对接检察、公安等司法部门，从案件线索移送、参与磋商、支持诉讼、监督修复、信息共享等方面建立衔接机制，形成“信息共享、案件共查、问题共治”的生态环境损害赔偿工作格局，确保“谁损害、谁赔偿”充分落实。同时，注重深化司法协作，夯实损害赔偿案件司法保障，特别是密切与检察机关的衔接合作，检察机关深度参与案件办理，在全市范围内实现检察建议办理、违法案件索赔、索赔磋商监督“三到位”，有效推进了生态环境损害赔偿工作的开展。

2020年7月，南通市被生态环境部确定为全国唯一一个生态环境损害赔偿制度改革基层联系点。从试点到引领区，再到基层联系点，南通凭借着生态环境损害赔偿工作的制度化、规范化、常态化，一路探索生态环境损害赔偿制度改革“南通模式”。

“简易”＋“电子”

着力破解损害赔偿评估难题

“对于比较简单的、金额较小的案件，如何简易、快速地进行评估，这是我们比较关心的问题。”对基层实践来说，“评估难、评估贵”一直是制约生态环境损害赔偿工作的瓶颈。

为破解这一难题，南通市率先开展“简易评估”，对事实清楚、案情简单、损害明显的小额案件，创新实施简易评估程序，建立损害赔偿专家库制度，行政部门与赔偿义务人共同委托专家按照相关技术规范出具评估意见，制定出台《南通市生态环境损害评估专家库管理制度（试行）》，优化专家结构，明确专家职责，以全市公布的首批57名生态环境损害评估专家为依托，有效化解了“评估难、评估贵”的问题。

时间拨回2022年3月23日，南通市海安某食品公司因污水处理设施未正常运行被行政处罚，南通市海安生态环境局对该公司进行普法宣传教育，该公司认识到此次违法行为的错误性和严重性，随后与南通市海安生态环境局共同委托专家对此次水污染事件进行生态环境损害评估。

经评估确认，本次赔偿金额共7727元。该公司当场同意赔偿，并将生态损害赔偿金缴到海安生态环境局生态损害赔偿专户。该公司负责人表示，要不折不扣落实损害赔偿要求，更要汲取教训，引以为戒，将污水治理作为企业管理最重要的事情来做，“这既是企业自身发展的需要，也是企业社会责任的要求。”案件适用简易评估程序，直接委托专家进行评估，缩短了损害赔偿案件办理时长，有效地破解了鉴定程序复杂、时间长和花费大的问题，有利于赔偿义务人积极履行损害修复责任。

今年以来，南通市进一步破解损害赔偿评估难题，依托江苏省生态环境厅开发的电子化评估系统，制定下发《关于启用生态环境损害综合认定辅助决策软件的通知》，在全国率先实施生态环境损害赔偿电子化评估。同时，探索开展类案评估价格参考机制，对违法性质相同、污染物种类一致、持续时间相当的小额损害赔偿案件，以以往类似案件评估价格为参考，快速认定损害赔偿金额。2022年以来，全市共采用简易评估程序办案268件，占全部办案数的96．4％。

不管是简易评估、电子化评估，还是类案评估方式，南通市生态环境局始终秉持着务实高效的理念，减轻基层实践压力和赔偿义务人压力，有效推动赔偿义务人损害担责、修复到位。

强化修复

写好“后半篇文章”

“根据《南通市海门生态环境局关于办理生态环境损害案件惩罚性赔偿的方案》，该厂以逃避监管方式排放水污染的行为属于‘应当适用惩罚性赔偿’的情形，根据其超标系数、排放水量、持续时间等裁量因子，经测算，该厂生态环境损害惩罚性赔偿裁量系数为1.47，需承担108663元的生态环境损害责任，其中33464元为惩罚性赔偿。”2022年5月25日，南通市海门生态环境局与海门市公安、检察院共同组织召开了海门市某无线电器材厂生态环境损害赔偿磋商会议。会上，海门生态环境局负责人着重对该厂应承担生态环境损害惩罚性赔偿进行了释法说明。经过磋商，当事人当场签订了赔偿协议，并于5月30日缴纳了赔偿金。

2022年3月，根据国家改革试点部署，南通市生态环境局在全国生态环境系统率先制定出台《关于办理生态环境损害赔偿案件适用惩罚性赔偿的意见（试行）》，积极推进生态环境惩罚性赔偿工作。聚焦惩罚性赔偿适用情形难确定、金额难计算、证据难固定等问题，明确要点，细化要求。在此基础上，选取海门、海安、开发区三个区（市）作为试点，分别制定区域性实施方案，探索多类别、跨区域、有特色的案件办理模式。

生态环境损害赔偿的目的是修复受损生态环境。今年6月，“劳务代偿”机制正式启动，南通市海门生态环境局组织开展全国首例集体性劳务代偿活动，首批18家企业27人在生态公益林，通过劳务代偿方式，折抵生态环境损害赔偿费用。7月，探索实施了“增殖放流”这种后续的替代性修复方式，南通市海安生态环境局针对办理的首例惩罚性赔偿案例，在青墩遗址附近放流60万尾草鱼、鳊鱼等鱼苗，用于修复水域生态，维护水系生物平衡。

生态环境损害赔偿，旨在修复、重在修复，拓展多类别、差异化的修复方式，是希望通过各种方式真正推动受损生态环境得到修复，真正推动生态环境质量改善，真正写好生态环境损害赔偿的‘后半篇文章’。

山水织彩卷，草木绘丹青。近年来，南通市生态环境损害修复工作取得显著成效，先后共推动处置、修复土壤20万平方米、固体废物7万吨。南通五山地区实施生态保护修复，新增森林面积约6平方公里、森林覆盖率超过80％，有效恢复长江岸线生态功能，成为长江生态损害修复的典范。

凡是过往，皆为序章。面对未来，南通市生态环境局党组书记、局长程炜表示，“全市生态环境部门在持续打好蓝天、碧水、净土保卫战的同时，将持续深入推进生态环境损害赔偿工作，继续保持领先态势，用好生态环境损害赔偿‘南通模式’，用法律的武器、法治的力量守护绿水青山，让人民群众有实实在在的获得感。”