制定一项具有法律约束力的塑料污染国际文书任重而道远

【讯】2022年12月2日，旨在制定一项具有法律约束力的塑料污染（包括海洋环境中的塑料污染）国际文书（以下简称“国际文书”）的政府间谈判委员会第一届会议（以下简称“INC-1会议”）在乌拉圭埃斯特角城圆满闭幕。各国代表们听取并审议了第一届会议工作报告草案和关于第二届会议临时议程草案的决定草案。

笔者作为谈判的利益相关方以观察员（Observer）的身份全程参与了第一届会议全体大会以及利益相关方论坛与对话。在新冠疫情依旧此起彼伏的情况下，可以召集来自160多个国家2300多名代表通过线上线下方式参与实属不易，不难看出塑料污染问题已是人类共同面临的危机。

在过去5天的谈判会议上，各国代表和利益相关方对于国际文书的范围、目标、架构、核心义务、控制措施、自愿办法、国家行动计划、执行手段（包括能力建设、技术援助和资金）、支持监测和评价执行进展和成效以及国家报告、利益相关方参与和行动、最后条款的标准条文、排序和建议开展的进一步工作等方面进行了一般性的陈述、区域分组讨论和其他非正式磋商。

笔者注意到本次谈判委员会创新了形式，例如：

1.建立了除联系小组（contact group）以外的非正式小组 (informal group)，由谈判委员会向非正式小组下任务指令，主要聚焦在利益相关方参与、未来谈判的形式和程序讨论以及前期文件的准备工作；

2.开创了在谈判全体大会期间举办利益相关方对话的形式，让与会的国家代表团聆听多利益相关方的观点、建议和辅助信息，以便于编制国际文书的内容讨论。

笔者认为，第一届会议在很多议题上并未达成共识，更多是各代表团从自己的角度出发亮明核心诉求，总体来说：

1.范围方面：建议覆盖塑料的全生命周期，从塑料的聚合开始到最后的回收循环与无害化处置，囊括塑料、塑料制品、添加剂、微塑料与纳米塑料以及其他与塑料相关的现存和未来可能的化学品。

2.目的方面：有些国家和地区建议聚焦在消除所有在环境内的塑料污染（包括陆地和海洋）；有些代表提出要兼顾人体健康与公共卫生；有些则强调现存垃圾和未来的潜在未知的污染源都应该考虑在内；还有一些代表则建议考虑经济的可持续性并保持目的的灵活性。

3.原则方面：提到最多的是四项原则，包括全生命周期评价、无害化无毒化的循环经济、污染者付费和生产者责任延伸。

4.文书结构方面：绝大部分的国家建议用特定公约的形式或者混合机制形式，并建议兼顾与现有公约的关系，例如《巴塞尔公约》、《鹿特丹公约》和《斯德哥尔摩公约》等。

5.潜在要素方面：笔者发现了一些令人瞩目的观点，例如：有些国家提出要限制和减少所有原生塑料的生产，这也遭到另一部分国家的反对，因为国际文书要结束的是塑料污染而不是塑料本身，如果要限制和淘汰，应该聚焦在一次性塑料制品上。 很多国家也强调了塑料污染虽然是所有国家面临的共同挑战，但考虑到塑料污染的历史累积性以及海洋塑料污染的流动性，需要区分发达国家与发展中国家的责任，区分塑料生产国、消费国和小岛国的责任。不少非政府组织和利益团体提出了包容性问题，要求国际文书要进行公正公平的转型，尤其是对于易受污染影响或边缘化的人群，包括妇女、儿童、拾荒者、原住民等。还有一些与会代表提出要按照塑料的类别进行细分和排序并考虑跨价值链的分析，建议多纳入私营部门的参与和建议。

6.利益相关方参与方面：很多代表团强调多利益相关方行动的重要性，并且坚持利益相关方要以多样化的方式全程参与谈判过程，包括闭会期间的书面材料提交、组织有国家代表参加的利益相关方论坛与对话等。

笔者注意到，中国代表团在每一轮讨论中积极进行陈述。中国代表团希望塑料污染国际文书的谈判坚持问题导向，聚焦易向环境泄漏的塑料制品，针对不同种类塑料制品采取分类管控措施，加强回收利用和安全处置。代表团还认为在国际文书的谈判进程中，必须充分考虑不同国家的国情和能力，特别是发展中国家的需求，坚持公平、共同但有区别的责任原则。发达国家在解决本国塑料污染问题的同时，应加强对发展中国家在技术、资金、能力建设等方面的支持。

笔者看来两年时间内制定覆盖面广技术难度强的国际文书，任重而道远，在未来四轮谈判中，谈判委员会将首先确定范围、目标、架构三个模块的内容，为国际文书奠定框架和方向，更多的时间会留给潜在要素的备选方案的讨论和审议。据悉，政府间谈判委员会第二届会议拟定于2023年5月22日-5月26日在法国巴黎召开。

作者系中欧绿色与循环经济政策专家