正确使用“免罚清单”

【讯】为推动行政执法部门实施包容审慎监管，支持市场主体持续健康发展等，近年来，绝大多数地方或者部门都制定出台了行政处罚免罚清单。

清单提高了行政执法的精准度、合法合理性和可操作性。同时，也无形之中压缩了行政执法部门的自由裁量权空间，降低了行政执法的风险。而且，在执行落实清单的过程中，也存在一个普遍性问题，那就是极端、机械、教条式地执行落实清单。其中，最有代表性的是把清单法律法规化。这有两种具体表现：一是符合“免罚清单”中免罚条件的，一定必须免罚；二是不符合“免罚清单”中免罚条件的，一定不能免罚。

笔者认为，以上类似把符不符合“免罚清单”免罚情形作为是否免罚的充分条件、必要条件过于极端、片面。免罚与否，要依法依规，要根据具体详细的违法事实，而不是完全、绝对地依赖、局限于“免罚清单”给出的免罚种类、免罚情形等条件。环境执法部门在执行落实“免罚清单”过程中，要树立强化以下三种观念意识。

首先，要认清“免罚清单”的性质本质，树立强化“免罚清单”并非法律法规的观念。

从法律角度上审视“免罚清单”，它是本行业领域对《行政处罚法》第三十三条等条款的解读或者细化、具体化，其对执法没有刚性硬性约束，仅仅是执法的参考、参照而已，也就是执行、落实与否，与行政行为的合法性、合理性没有必然联系。

另外，执法过程中，在有关法律文书中要避免把“免罚清单”当成法律法规的表述，这样无疑会给环境执法造成“瑕疵”甚至是风险。

其次，要树立符合“免罚清单”免罚情形、条件也可以处罚的观念。

当前，一些执法部门存在“符合免罚条件就一定必须不予处罚”的极端认识。比如，有的“免罚清单”规定，污染物超标倍数低于0.1倍以下免予处罚，执法人员在接到《检测报告》时，一看超标倍数低于0.1倍，无论是立案、调查取证等都按照“不予处罚”打算，以“办理不予处罚案件”的目标、标准进行。

因为行政机关作出不予处罚决定后，当事人基本上不会提起复议、诉讼，受此影响，执法人员会无形之中降低调查取证的标准，仅仅过多地收集不予处罚的证据，忽视或者放弃了处罚证据的调取。类似免罚先入为主、带着免罚目的去调查的现象，会影响调查取证的客观真实性、案件办理的公平公正性。

在这方面，建议环境执法部门在调查上述“符合免罚清单情形”案件时，要做好两手准备，既要做好“处罚”的准备，也要做好“免罚”的准备，全面客观公正地收集、调取“罚”与“不罚”正反两方面的证据。

如，上述提及的超标倍数低于0.1倍，仅仅是认定轻微违法的标准之一，而不是决定不予处罚的唯一决定性因素。如果违法当事人多次出现超标排污，或者排污行为已造成严重的污染后果，这些情况也应该成为处罚与否需要考虑的内容。因此，仅仅把符合“免罚清单”免罚条件作为决定处罚与否的充分条件，过于片面。

最后，要确立未列入“免罚清单”条件情形也可以“免予处罚”的观念。

近日，某地政府行政复议办公室对一起因“建设项目未验先投”环境违法行为提起的行政复议案作出行政复议决定，撤销了环境执法部门作出的行政处罚决定。该行政复议办公室认为，虽然当事人的违法行为不完全符合“免罚清单”的所有具体条件，但是其认为当事人的违法行为符合《行政处罚法》第三十三条不予处罚的条件，因此，认为应当不予处罚。

笔者对类似“免罚清单外的情形也可以免罚”的做法持赞成态度，这种超越“免罚清单”扩大免罚范围、丰富免罚条件情形的做法，只要依法依规依据事实，有理有据、合法合理，就应当提倡。

总之，环境执法部门要科学、理性地认识“免罚清单”的本质以及出台“免罚清单”的目的意义。

作者单位：山东省临沂市生态环境局莒南县分局