轻微违法可“逃单”？免罚不等于免责

【讯】对生态环境违法既要保持高压，也要给予一定的容错空间，刚柔并济。记者注意到，一段时间以来，多地生态环境部门进一步探索包容审慎的监管制度，已有广东、河北、江西、湖北等20余个省（自治区、直辖市）推出了生态环境轻微违法免予处罚的规定或清单。

铁腕治污之外，生态环境部门既立足于法治，又着眼于高质量服务经济社会发展，让生态环境执法既保持力度，又体现“温度”。

那么生态环境轻微违法免罚有什么标准？什么条件可以免罚？免罚后就万事大吉了吗？

免罚是有前置条件的

记者仔细研究各地“不罚”规定不难发现，在各类生态环境违法行为中，不予处罚的情节往往有“首次违法”“主动整改”“后果轻微”等字样，那么，免罚究竟是如何界定的？

“所有的不罚，几乎都来自《中华人民共和国行政处罚法》的原则性规定。不罚要符合三个条件：一是违法行为轻微，二是及时改正，三是没有造成危害后果。”江苏省南通市生态环境局法规标准处处长赵建峰在接受中国环境报记者采访时介绍道。

2021年1月，十三届全国人大常委会第二十五次会议表决通过了新修订的《行政处罚法》，该法第三十三条第一款规定，违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。事实上，在修改前，《行政处罚法》（2017修正）第二十七条第二款就有类似规定。

基于此，免罚在各地生态环境执法已被充分运用。近日，湖南省常德市生态环境局接到居民投诉，反映常德欣福机械制造有限公司内废油漆桶随意存放，异味难闻。经过现场调查后，常德市生态环境局依法向企业下达了行政处罚事先告知书，预处罚金10万元。

发现问题后，企业马上清理了废油漆桶，并在几天时间内完善了危废存储间，加强了员工培训，及时完成问题整改。当地考虑到企业是首次违法，且危害后果较轻，整改及时有效，符合常德市发布的《生态环境轻微违法行为免罚清单（第一批）》规定的免罚情形，依据《行政处罚法》第三十三条之规定，依法对他们不予处罚。

在三个条件中，赵建峰认为最难界定的是“违法行为轻微”，他认为，在生态环境领域，办理环评、申领排污许可证、危废申报等程序性的事项很多，客观上没有造成危害后果，也能及时改正，但是否属于“轻微”行为需要具体判断和认定。“因此，各地相关的规定，重点在于结合本地情况，从监管的角度，确定哪些符合‘轻微’的情形，给执法的具体实践可以提供有效的参考。”

河北环境工程学院、湖南中奕律师事务所的曹晓凡也持相同观点，他此前撰文写到，立法本身没有对“违法行为轻微”进行概念界定和情形列举，在执法实践中既有赖于单行法律规范的进一步细化明确，也离不开行政执法机关的自由裁量。但判断某一环境违法行为是否“轻微”时，可以考虑以下因素，包括违法行为发生的次数、继续性或者连续性违法行为的持续时间长短；涉案金额的大小；是否仅违反程序性规定的行为；当事人是否具有主观恶意等。

2019年5月，生态环境部印发的《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》，进一步规范了环境行政处罚裁量权的行使。其中明确违法行为（如“未批先建”）未造成环境污染后果，且企业自行实施关停或者实施停止建设、停止生产等措施的。违法行为持续时间短、污染小（如“超标排放水污染物不超过2小时，且超标倍数小于0.1倍、日污水排放量小于0.1吨的”；又如“不规范贮存危险废物时间不超过24小时、数量小于0.01吨，且未污染外环境的”）且当日完成整改的，可免于处罚。

此外，在生态环境部8月4日发布的《生态环境行政处罚办法(征求意见稿)》中，也增加了初次违法和无主观过错违法不予处罚的规定。

北京市东元律师事务所刘扬律师表示，处罚当事人可主动搜集其自身没有主观过错的证据，并提供给行政机关。有充足证据足以证明没有主观过错的，可不予行政处罚。

以上这些都为生态环境轻微违法不予处罚提供了坚实的法律依据。

免罚不等于免责

在具体操作中，为了更加明确免罚范围，各地几乎都对生态环境轻微违法免予处罚给出了具体领域、列出了具体的免罚清单。

这些免罚情况涉及建设项目管理、固体废物污染防治、信息公开、在线监控、保存原始监测记录、报告制度、大气污染防治、土壤污染防治、环境应急管理等多项生态环境领域。

虽然规定了部分轻微违法行为免罚的情形，但这并不代表企业因此获得了“免死金牌”，免罚不等于免责，更不代表生态环境部门会降低执法的力度。

“不罚不是置之不理，而是要根据《行政处罚法》的规定落实教育工作”，赵建峰介绍，比如南通市制定的《南通市生态环境局行政处罚案件撤销立案管理办法》就规定，行政处罚案件立案后，对于当事人违法行为轻微，符合《南通市生态环境局对环境违法行为情节轻微认定的意见(试行)》等相关规定可以免予处罚的案件，案件承办人应当按照行政处罚流程，依法对当事人进行教育，引导督促当事人自觉守法。

记者注意到，在各地的免罚规定中，对适用的轻微环境违法行为，也明确生态环境部门将加强对违法主体的宣传教育，通过提醒、指导、教育、约谈等柔性方式进行纠正教育，引导企业自律，同时加强监管。一些执法部门也采取了各种有效措施，保证违法行为切实整改到位。

如河北省提出，要留存影像资料，记录整改过程，当事人现场签署《承诺书》等。太原市从9月1日起，对轻微环境违法不予处罚的同时，在全省生态环境保护系统率先执行“帮扶通知书”制度，列出问题清单，督促其改正。

看到免罚、不罚，难免会让人担心会不会让法律打了折扣，纵容违法行为。

对此，赵建峰也解释，不管是处罚还是免罚，都是在督促企业守法。法律的作用不仅仅在于制裁，更加在于规范引导，即便是制裁也在于通过制裁的方式引导大家树立正确的守法观念。

“对于轻微违法行为不罚的企业通过教育等方式，促使企业改正，也符合‘过罚相当’的要求，或者说契合行政行为‘谦抑’的要求，可以通过教育等方式实现的管理效果，不仅有利于节约行政资源，客观上也能增加行政相对人对于法律的认同。”赵建峰强调。

免罚对企业既是给帮助又是敲警钟

轻微违法行为免予行政处罚，是促进企业经济发展，保护新业态新模式及优化营商环境、激发市场活力的现实需求。

湖北钰嵘铜材有限公司总经理江卫红近日有些激动：“我公司收到了生态环境执法部门下达的不予行政处罚决定书，既感受到了执法监管的力度，又感受到了帮扶的温度，我公司将强化主体责任，落实各项环境保护工作要求，为地方经济发展作出更多的努力。”

此前企业因为收集、贮存危险废物的场所未按照规定设置危险废物识别标志，被当地下达了《责令改正违法行为决定书》，但鉴于企业初次违法且违法行为轻微并及时完成整改，没有造成环境危害后果，黄冈市生态环境局红安县分局决定不予处罚。

各地已有众多实践表明，通过包容审慎的方式，对于初次发生的“无心之失”行为给予一定改正机会，既统筹了促发展、稳就业，也利于企业形成自觉守法的良好局面。

“生态环境部门少开20张罚单，减少了对环境信誉良好和偶犯初范企业的处罚。这种给予执法对象容错的做法保护了市场主体，有利于企业改善生产经营，受到企业欢迎。”大连市生态环境保护综合行政执法队工作人员此前也表示。

安徽大学环境资源研究专家张辉也曾表示，各地免罚清单的施行有利于生态环境部门提升执法效能，督促企业自觉守法主动纠错，有力促进企业合规意识的提高。

不罚、免罚对企业既是给帮助又是敲警钟。在享受到有“温度”的执法后，企业也要以此作为激励，更好履行相应的守法责任，不然也可能面临更大的处罚。

“从实务的角度，如果符合轻微免罚的情形，第二次出现了，还是要处罚的。一些免罚后再次出现违法行为的，在自由裁量中会作为相应的考虑因素适当增加处罚系数”赵建峰表示。