专家解读|黄河保护法，如何保护母亲河？

【讯】继《长江保护法》实施之后，中华民族的母亲河黄河，有了第一部法律——《黄河保护法》，也是我国第二部流域法律。十三届全国人大常委会第三十七次会议10月30日表决通过《黄河保护法》。这部法律将从2023年4月1日起施行。

这部法律的制定实施，为在法治轨道上推进黄河流域生态保护和高质量发展提供有力保障。

一部基础性、综合性和统领性黄河保护专门法

由于受历史、地理和气候等因素的影响，黄河流域保护和治理任务一直非常重。为解决黄河流域面临的水资源紧缺、生态脆弱、洪水威胁、水土流失、泥沙淤积、局地生态退化、高质量发展不充分、民生发展不足等突出问题，我国先后出台了《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》等政策文件，提出了将黄河流域生态保护和高质量发展上升为国家战略的时代要求。在全面依法治国和重大改革于法有据的前提下，依法治河是必然选择。

“《黄河保护法》作为黄河流域的基础性、综合性和统领性的专门法律，能够结合黄河流域的特殊问题制定具有针对性的规定，在生态保护与修复、水资源节约集约利用、水沙调控与防洪安全、污染防治等方面建立黄河流域生态环境保护规范，为黄河流域生态环境保护提供全方位的法律保障。”武汉大学环境法研究所所长秦天宝说。

“《黄河保护法》是习近平生态文明思想的法律表达，是我国环境立法专门化、体系化的最新、最高成就，属于第三代环境法中的杰出代表。《黄河保护法》站在“三生共赢”（生产发达、生活美好、生态平衡）的高度，以水为核心、河为纽带、流域为格局，以高质量发展、高品质生活、高水平保护为目标，紧扣黄河的特点和当前的国情，在借鉴《长江保护法》的基础上，对水生态保护修复、水资源保护节约、水灾害防御调控、水环境污染防治、流域高质量发展、文化保护传承弘扬等问题做了全面系统的规定，在中国环境立法史上具有里程碑式的伟大意义，也为全球流域生态文明立法做出了中国贡献。”北京林业大学黄河流域生态保护和高质量发展研究院研究员杨朝霞说。

“该法确立了黄河流域生态保护的专门法、系统法、综合法：一是专门法是指使黄河保护有了针对自己重点问题、契合自己环境特性、符合自己实践需求的特别立法；二是系统法是指把原本散见于不同法律法规的黄河保护、发展相关制度举措纳入统一框架，进行统筹安排，形成制度合力；三是综合法是指融污染防治、资源利用、生态保护和高质量发展、文化保护等不同领域法律规则于一炉，真正实现综合治理，协调发展。”北京大学法学院研究员巩固说。

建立生态保护和高质量发展统筹协调机制

“《黄河保护法》最大创新在于建立‘黄河流域生态保护和高质量发展统筹协调机制’，对黄河流域生态保护和高质量发展相关工作进行全面指导、统筹协调、审查审议，协调跨地区跨部门事项，督促检查工作落实情况，从而有效破解管理‘碎片化’‘执行难’等传统痼疾，实现科学决策、整体保护。”巩固介绍道，务实管用的举措很多。如：“省际河湖长联席会议制度”易于操作、现实可行，有利于不同省份之间协调分工、交流沟通，真正实现统一保护。水资源刚性约束制度把水资源作为确定城市、土地、人口、生产以及国土开发、城市布局的基础，确保人类活动在水资源承载能力范围内。要求黄河流域统筹协调机制统筹相关部门、政府健全相关监测网络体系，完善生态环境风险报告和预警机制，有利于彻底摸清黄河“家底”，及时发现情况、问题。

“《黄河保护法》建立了黄河流域生态保护和高质量发展统筹协调机制，为强化流域管理提供了机制保障，有利于贯彻统一规划、统一标准、统一管理和统一调度的原则，建立黄河流域上下游跨地区、跨部门统筹协调、系统高效的协调机制。”秦天宝说。《黄河保护法》明确，黄河流域管理机构作为为黄河流域统筹协调工作提供支撑保障的机构，建立水资源、水沙、防洪防凌综合调度体系；制定和调整黄河水量分配方案和跨省支流分配方案；组织实施黄河干支流水库群统一调度；编制水沙调控方案；审批黄河干流、以及跨省重要支流制定和短限额以上的取水申请；编制黄河干流和重要支流、重要水工程的洪水调度方案等，相关职责集中于黄河流域全域和跨区域的重大事项，旨在发挥水资源综合效益、统一管理尺度。法律还规定，国务院生态环境主管部门黄河流域生态环境监督管理机构依法开展流域生态环境监督管理相关工作。

“不谋全局者，不足谋一域。相比于长江保护法，《黄河保护法》对统筹协调机制规定得更为详细，共有9处出现了‘协调机制’。前后共用7个条文分别对流域协调机制的主要职能、职责分工、信息共享机制、地方协作机制、专家咨询委员会等问题做出了系统规定。例如，第12条规定：黄河流域统筹协调机制统筹协调国务院有关部门和黄河流域省级人民政府，在已经建立的台站和监测项目基础上，健全黄河流域生态环境、自然资源、水文、泥沙、荒漠化和沙化、水土保持、自然灾害、气象等监测网络体系。”杨朝霞说。

针对上中下游各自问题作出统一且有针对性规定

黄河不同河段关注问题不同，上游是水源涵养、中游是水土流失、下游是水量不足。问题不同，对策不同。《黄河保护法》采取一般规定和特殊措施相结合的方式，先规定黄河流域实现绿色发展的原则、目标、政府职能和要求，再结合黄河流域上中下游的发展特点，制定针对性措施。

秦天宝分析说，首先，《黄河保护法》从观念上明确生态保护和绿色发展的协调关系，以生态保护为前提优化调整区域经济和生产力布局。其次，在城市发展、乡村建设和产业转型中，明确政府引导建设节水型城市、海绵城市建设、生态宜居乡村，推动企业清洁化改造、优化产业结构、能源结构、交通运输结构等作用，与“推进碳达峰碳中和工作”的宏观目标紧密结合，以确保与生态系统和资源环境承载能力相适应，助推黄河流域经济稳步、绿色增长。最后，考虑到黄河上中游地区以能源、化工、原材料加工和牧业等传统产业为主导，煤化工、焦化、有色金属冶炼、钢铁等“两高一资”企业沿黄河干支流集中的突出问题，双管齐下，不仅严格限制布局高耗水、高污染或者高耗能项目和新建各类开发区等行为，而且要求煤炭、火电、钢铁、焦化、化工、有色金属等行业开展清洁生产，依法实施强制性清洁生产审核。

实现生态空间布局有序化、合理化

“国土空间利用格局优化的理念是党的十八大开始树立起来的。空间的有序化，即生产空间、生活空间、生态空间的均衡，是生态文明建设的重要手段，也是一个最基础的手段，只有空间规划好了，才能搞好宏观布局，保护好足够的生态空间，以满足人民群众对良好生态产品和生态服务的需要。《黄河保护法》第22条等条文对国土空间规划做了系统、科学的规定，这是值得高度肯定的。”杨朝霞说。

《黄河保护法》规定，国民经济和社会发展规划、国土空间总体规划的编制以及重大产业政策的制定，应当与黄河流域水资源条件和防洪要求相适应，并进行科学论证；国家对黄河流域国土空间严格实行用途管制，制定生态环境分区管控方案和生态环境准入清单，报国务院生态环境主管部门备案后实施；禁止擅自占用耕地进行非农业建设，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地。

“其中，特别规定黄河流域县级以上地方人民政府应当严格控制黄河流域以人工湖、人工湿地等形式新建人造水景观，黄河流域统筹协调机制应当组织有关部门加强监督管理，传达出国家坚决遏制‘重环境，轻生态’大搞‘造湖大跃进’，严禁脱离实际建设人工湖、人造水景观的决心。”杨朝霞说。

树立“量水而行、节水为重”基本原则

“《黄河保护法》树立‘量水而行、节水为重’的基本原则，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产的思路，实行水资源刚性约束制度、强制性用水定额管理制度、高耗水产业准入负面清单和淘汰类高耗水产业目录制度、取水许可限批制度等，不仅对用水总量、用水效率等予以明确要求，而且坚决抑制不合理用水需求，大力发展节水产业和技术。”秦天宝说。

“《黄河保护法》一重大特色问题在于缺水严重、水资源紧张，法律对此专设‘水资源节约集约利用’一章，作出系统安排，并实行水资源刚性约束制度。”巩固说。

“水是一个刚性的约束，经济发展要与自然资源的禀赋、生态的阈值相适应，任何一个地方的发展速度、发展强度、发展模式以及产业结构，都要与当地的生态环境状况和自然资源禀赋保持一致，《黄河保护法》规定‘量水而行’的基本原则，我觉得这是本法的一大亮点。”杨朝霞说。

重视民生保障和市场化方法的运用

“建设生态文明要走生产发达、生活美好、生态平衡‘三生共赢’的文明发展道路，切忌顾此失彼、本末倒置。生活美好首先要关注基本的民生问题。对此，黄河保护法不仅专门规定了高质量发展的问题，还对人们的民生保障等生活问题给予了特别的关注。”杨朝霞说。

《黄河保护法》规定，国家实行黄河流域重点水域禁渔期制度，黄河流域县级以上地方人民政府应当按照国家有关规定做好禁渔期渔民的生活保障工作；黄河流域水资源利用，应当坚持节水优先、统筹兼顾、集约使用、精打细算，优先满足城乡居民生活用水，保障基本生态用水，统筹生产用水；除生活用水等民生保障用水外，黄河流域水资源超载地区不得新增取水许可，水资源临界超载地区应当严格限制新增取水许可。

杨朝霞补充道：“科技驱动、政府管理、市场调节和社会参与是建设生态文明主要的动力机制。该法不仅重视政府规制行政命令的方法，还注重市场化方法的运用，尤其是阶梯水价，让老百姓参与其中。因为，美丽中国建设需要每个中国人的自觉行动。”《黄河保护法》规定，国家在黄河流域建立促进节约用水的水价体系，城镇居民生活用水和具备条件的农村居民生活用水实行阶梯水价。

设立专章传承弘扬黄河文化

黄河历史文化悠久，文化保护与传承相关问题迫切，《黄河保护法》不仅将保护传承黄河文化作为立法目的之一，而且设置专章规定了实施方式，标志着黄河流域在生态保护、经济发展和社会治理方面的重要作用，应当统筹三者之间的关系，从而推动黄河文化创造性转化和创新性发展。

秦天宝说，“保护传承弘扬黄河文化极大地推动了文化产业发展，为了谋求与农业、水利、制造业、交通运输业、服务业等深度融合，需要科学合理统筹黄河文化、流域水景观和水工程等资源，建设黄河文化旅游带，但需要以符合黄河防洪和河道、湖泊管理要求，避免破坏生态环境和文化遗产为原则，对黄河流域旅游活动以及相关设施建设进行评估和许可，在符合黄河流域生态环境保护要求的前提下开展活动。”

“‘黄河文化保护传承弘扬’章为文旅部门和地方政府设定诸多任务，如编制规划、推动文化体系建设，开展历史研究，建立文化资源基础数据库，加强文化遗产保护，建设教育基地、文化公园，购买公共文化服务，开展文化旅游，鼓励文艺创作等。相关活动、项目在具体开展时均应当注重挖掘和发扬与保障黄河安澜、促进高质量发展相关的内容，为后两者的实现提供精神动力和智力支持。”巩固说。

“黄河文化是中华民族的根和魂。黄河流域孕育了裴李岗文化、大地湾文化、仰韶文化、齐家文化、龙山文化、大汶口文化、二里头文化等传统文化以及河湟文化、关中文化、河洛文化、齐鲁文化等地域文化，保护、传承和弘扬黄河文化，延续中华民族的文脉，是增强中华民族的文化认同和文化自信的重要根基。《黄河保护法》在第八章用9个条文，对黄河流域文化保护传承弘扬规划的编制、文化遗产保护、文化公园建设、文化产业发展、文艺作品创作、文化宣传和国际传播等问题做了系统规定，这可以说是本法的又一亮点，值得点赞。”杨朝霞说。

既有“禁止性”规定又有避免“一刀切”的原则性规定

秦天宝说，《黄河保护法》也规定了一系列禁止性措施便于实践操作，如禁止在黄河干支流岸线管控范围内新建、扩建化工园区和化工项目；禁止在黄河流域水土流失严重、生态脆弱区域开展可能造成水土流失的生产建设活动；禁止侵占刁口河等黄河备用入海流路；禁止在黄河流域开放水域养殖、投放外来物种和其他非本地物种种质资源等。

在制定“禁止性”规定的同时，《黄河保护法》还有例外条款、原则性规定，为地方立法留有空间，方便地方根据实际情况，制定严于国家标准的规定，避免出现“一刀切”现象。

《黄河保护法》规定，禁止在黄河干流岸线和重要支流岸线的管控范围内新建、改建、扩建尾矿库；但是以提升安全水平、生态环境保护水平为目的的改建除外。干支流目录、岸线管控范围由国务院水行政、自然资源、生态环境主管部门按照职责分工，会同黄河流域省级人民政府确定并公布。

“禁止在黄河干支流岸线管控范围内新建、扩建化工园区和化工项目，岸线管控范围的问题，没有‘一刀切’的规定一公里或三公里，而是授权水利部、生态环境部等部委会同省级人民政府确定，更为科学。”杨朝霞说。