关于“未验先投”环境违法案件的法律适用问题

【讯】自《中华人民共和国环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》修订以来，在各级生态环境部门查处的案件中，“未批先建”和“未验先投”案件占了很大比例。究其原因，主要还是因为建设项目审批手续是环境管理的第一个门槛，多数企业存在法律认识不足、环境管理重视不够的问题，导致违反建设项目“三同时”的案件时有发生。同时，对“未验先投”违法行为案件的查处还存在一些争议，撰写本文的主要目的，也是希望通过分析和讨论，提出相应的观点，供大家参考。

“未验先投”环境违法行为涉及的主要法律规定

《中华人民共和国环境保护法》第四十一条规定：“建设项目中防治污染的设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施应当符合经批准的环境影响评价文件的要求，不得擅自拆除或者闲置”。

《建设项目环境保护管理条例》第十九条规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”第二十三条第一款规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”

“未验先投”环境违法行为的主要类型

从前述法律规定可以看出，“未验先投”违法行为实质上是对于违反建设项目“三同时”有关要求的环境违法行为的统称。在执法实践中，大概分为以下几种情况：

一是没有建设应该建设的配套环境保护设施就投入生产的；

二是虽然同时建设了配套的环境保护设施，但未经验收就投入生产的；

三是虽然同时建设了配套的环境保护设施，但验收不合格就投入生产的；

四是虽然同时建设了配套的环境保护设施，但在验收过程中通过弄虚作假而验收合格，并投入生产的。

上述四种情形中，最常见的是第一种和第二种，我们常常说到，“未批先建”环境违法行为和“未验先投”环境违法行为就像是孪生兄弟：如果一个建设项目发生了“未批先建”环境违法行为，那么这个建设只要正式投产，那一定存在“未验先投”的环境违法行为；如果一个建设项目存在“未批先建”环境违法行为，但是却完成了环境保护设施竣工验收，那么这个项目的竣工验收一定存在造假行为。

能得出这样的结论，主要原因还是环境影响评价制度本身来决定的。建设项目要实施环境保护竣工验收，就必然要有验收的依据和条件，而验收的依据中，环评文件的批复是必不可少的要件。

在环境影响评价制度体系中，环境影响评价文件（报告书和报告表）是企业的自主承诺，而环境行政主管部门对环境影响评价文件的批复则是确定项目合法性的法定文件，缺少环境行政主管部门批复的建设项目，其组织实施的竣工验收就会缺乏法定依据。

“未验先投”环境违法行为的法律特征及构成要件

1.“未验先投”环境违法行为是一种不作为的违法行为。在实践中，发生“未验先投”环境违法的原因，是企业和有关生产经营单位没有按照法律规定的要求组织开展竣工验收就进行项目投产，从违法的根本性来看，这是一种怠于履行法定义务的不作为式违法。

2.“未验先投”环境违法行为具有连续性和持续性。企业和有关生产经营单位没有按照法律规定的要求组织开展竣工验收就进行项目投产，其在生产经营期间就会导致“未验先投”的状态持续存在，因此“未验先投”环境违法行为具有连续性和持续性的特点，生态环境部出台的有关执法解释也持相同观点。（参见：原环境保护部《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》（环政法函〔2018〕31号））

3.“未验先投”环境违法行为的构成要件。根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用……”。从该规定可以看出，构成“未验先投”环境违法需要同时具备二个大前提，一是企业违反了建设项目“三同时”要求，二是“建设项目正式投产或使用”。如果建设项目已经建成，但尚未正式投产，则不构成“未验先投”违法行为。

阻断“未验先投”环境违法行为连续性的法定事由

虽然“未验先投”违法行为具有连续性和持续性的特征，但是这并不代表“未验先投”违法状态会永远持续存在，“未验先投”违法状态可能会因为发生法定事由而中断，主要有以下几种情况：

一是企业依法完成建设项目环境保护竣工验收。这是最常见的情况，在履行完毕“三同时”相关要求后，“未验先投”违法行为就不再存在。

二是企业永久性停产（亦或长期性停产）或关闭。如果企业已经实施了“未验先投”违法行为，但“投产或生产”行为已经终结的，则“未验先投”违法行为就不再具有连续性，根据《行政处罚法》第三十六条规定，“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”，企业如果生产行为终结，就表示“未验先投”行为已经终了，则应当根据正式停止生产的时间来计算行政处罚的追溯时效。

这一情况常见于企业整顿、合并过程中发生的停产，以及在有关自然保护地范围内发生的保护措施管控调整被勒令停产等情形。在此情形下，执法机关需要充分考虑建设项目是暂时性停产整治还是永久性停产、或停业等客观条件，依法作出处理。

三是因“未验先投”违法行为被责令改正后拒不改正的。该情况比较特殊，但在执法实践中会经常遇到，例如：某企业因“未验先投”违法行为被处以罚款、同时被责令改正，但是在该处罚决定执行完毕后、在责令改正的期限内未进行履行建设项目环境保护竣工验收手续拒不改正的，行政执法机关在下一次检查中发现企业仍然存在“未验先投”违法行为的，该如何处理呢？

首先需要明确的是，在行政执法机关已经作出“责令改正”的行政命令的情况下，“未验先投”环境违法行为已经被发现并作出处理，“责令改正”的行政命令对“未验先投”违法行为连续性就产生了法定的中断事由。因此，即使《行政处罚法》规定“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”，在我们举例的案件中发现企业拒不改正“未验先投”的违法行为，是可以再次作出处理的。

另外比较有争议的一个问题就是，发生法定中断事由以后，如果在二次执法检查时与前一次“责令改正”期限届满的时间间隔超过二年，能否适用行政处罚关于追溯时效的规定，目前尚未有具体的规定。我们认为虽然前一次责令改正的行政命令有具体的改正期限，但是并没有改变“未验先投”违法行为具有连续性的特点，在后续的执法检查中，如果发现企业存在“未验先投”且具有连续性的，依然可以作出处理。

作者系云南弘石律师事务所专职律师