修复受损生态环境不能由和解协议随意约定

【讯】在最高人民检察院近期公布的第四十批指导性案例中，一起民事公益诉讼检察监督案引起各界高度关注。

某协会以社会公益组织名义对某地两家污染环境的企业提起民事公益诉讼。二审期间，原告某协会与被告两家企业达成和解协议，同意两企业分别在承担相应生态环境损害赔偿金范围内自行修复所损害的生态环境。如按照修复方案完成修复工作，协会不再要求两被告承担生态损害赔偿金等。法院对这一和解协议予以公告。

检察机关知晓后，认为这一和解协议难以保证实现有效修复受损生态环境的目的，如被司法确认，社会公共利益可能受到严重损害。

检察机关联合当地生态环境局以和解协议内容达不到使受损生态环境得到有效修复的目的、可能损害社会公共利益为由，向法院提出书面异议。

最终，二审法院对和解协议效力不予确认。

这是一个全新的办案领域：检察机关既没有起诉，也没有支持起诉，但履行了监督职责。此案的处理为同类案件提供了指引。

■案由

两家公司非法倾倒危废造成14474.18万元环境损害

2014年6月—9月期间，被告寿光联盟公司、新永辉公司违反国家关于危险废物处置的规定，先后安排其员工将生产过程中产生的7900余吨有毒性和腐蚀性废酸类危险废物运出，在未经合法处置的前提下，非法倾倒于淄博荣昌油脂有限公司院废井、沟坑及其他地方，从而对土壤及地下水造成了严重污染和生态环境的破坏。

经环境损害鉴定，污染环境案可量化的环境损害费用总计为14474.18万元。

一审法院判决：由寿光联盟公司将生态损害赔偿款6000万元，新永辉公司将生态损害赔偿款3000万元，分别支付至山东省生态环境损害赔偿资金账户。

其中一家企业不服上诉。二审中，某基金会与两涉案企业达成调解协议，约定由两企业分别在承担相应生态环境损害赔偿金范围内，自行修复所损害的生态环境。如按照修复方案完成修复工作，协会不再要求两被告承担生态损害赔偿金。

■异议

缺少监督难以达到有效修复受损生态环境目的

山东省环境保护科学研究设计院出具的《淄川区岭子镇台头崖村污染环境案环境损害检验报告》证明，此案污染现场的环境损害范围已无法准确估算。既然范围无法估算，修复方案又何从制定？事实上，案发6年多来，两涉案企业始终未出具任何修复方案，也未实际承担任何其他损害赔偿责任。

检察机关通过向生态环境部门调取《山东省生态环境损害修复效果后评估工作办法》等文件资料，对被污染地进行现场勘验，询问当地村民，初步证明被污染地一直未修复。同时，会同市、区两级生态环境部门召开专家论证会，咨询专业机构意见，就和解协议实质内容、修复可行性、是否违反法律规定以及是否足以保护公共利益等进行论证，发现和解协议可能无法实现修复目的。

在这种情况下，如果等待法院确认协议之后，再进行诉讼监督，公益损害有可能不可逆或者扩大。现行法律和司法解释虽然有原则性规定，但缺乏具体操作程序，检察机关如何操作并无先例。

最高检第八检察厅厅长胡卫列介绍道：“按照相关法律规定，社会组织提起民事公益诉讼的，检察机关可以支持起诉，也要跟进监督，督促社会组织依法行使公益诉权。对社会组织与侵权人达成和解协议、可能损害社会公共利益等情形，检察机关作为公共利益的代表，应当秉持客观公正立场，依法开展调查核实，可以通过提出抗诉、纠正意见、检察建议、提出异议等方式履行监督职责。”

淄博市人民检察院会同淄博市生态环境局向山东省高级人民法院提出书面异议，“由侵权企业自行修复受损环境，缺乏当地环境保护部门和被污染地村民等第三方有效参与和监管，修复时间（协议约定5年内完成修复）和修复效果无法保证。”

最终，二审法院对和解协议效力不予确认，并判决驳回上诉，维持原判。判决生效后，检察机关对相关生态环境损害赔偿金执行情况将进行持续跟进监督。

■建议：

社会组织和检察机关协同联动互相促进

根据民事诉讼法等法律规定，社会组织和检察机关是提起民事公益诉讼的法定主体，在保护社会公共利益中都发挥着重要的作用，在实践中已经形成了一种协同联动、互相促进的关系。

据最高法发布的《中国环境资源审判》数据，检察机关提起公益诉讼促进了社会组织环境公益诉讼案件的大幅增长，从制度确立之前的每年60起左右上升到平均每年105起。

下一步，社会组织和检察机关该如何协同联动、互相促进？对此，武汉大学环境法研究所所长秦天宝建议：“其一，检察机关作为法定监督机关，应当重心置于监督环境行政行为合法性，在环境行政公益诉讼中发挥更大作用；而在环境民事公益诉讼中发挥补充作用，强化检察机关的支持起诉定位。其二，为充分发挥社会组织在环境公益诉讼中的重要作用，未来需要拓展社会组织参与诉讼的制度空间，进一步强化对适当放宽环境行政公益诉讼原告主体资格范围，尤其是将社会组织纳入环境行政公益诉讼原告的论证。其三，在生态环境公益诉讼主体的协同发展方面，社会组织与检察机关的沟通合作需要进一步加强。检察机关可以通过共同开展课题研究、教育培训、信息分享等方式，吸纳社会组织的专业支持，从而形成检察机关与社会组织在环境公益保护上的优势互补。”