环评制度如何从高举轻打到长出“牙齿”？ ▏环评法20年

【讯】《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称为《环评法》）从立法前的起草摸索，到全国人大常委会上通过，再到法律的实施，中国政法大学王灿发和北京大学汪劲两位教授，亲历了其间每一个时间节点。

中国环境报记者近日采访了两位法学教授，倾听他们讲述这部法律为社会带来的巨大变化。

“在进行新建、改建和扩建过程时，必须提出对环境影响的报告书，经环境保护部门和其他有关部门审查批准后才能进行设计。”

这是1979年《环境保护法（试行）》第六条中的规定。正是在这部法律中，环评作为源头预防环境污染和生态破坏的制度，在法律上首次得到确认。

然而，这一可喜的进步背后也有着不小的局限性。汪劲告诉记者，虽然之后制定的环境保护单项法律也重申了环评制度，但由于所有法律中均没有更多具体的规定，环评制度在当时更多只能是“高举轻打”，很难落在实处。

与制度局限同时期的是以经济建设为中心的社会背景。“当时我国正处于改革开放时期，以经济建设为中心。要提高人民生活质量和水平，首要任务就是发展经济，有了经济发展作为基础，才能使人民生活质量得到保障。”汪劲说，“各类高污染、高投入、高能耗的产业在全国各地发展起来，对国内的生态环境造成了极大的影响。”

于是，环评制度发挥出应有作用，预防环境污染和生态破坏，成为时代的要求。

环评制度的立法，并非一蹴而就，而是经历了长期的摸索。

作为一项从外国引入的制度，环评如何在我国建设项目立项、可行性研究、征地、许可证审批、建设等一整套既有环节中找到位置，成为环评制度发挥效用的基础条件。

1986年，《建设项目环境保护管理办法》（以下简称为《办法》）发布。“《办法》中明确了环评程序在建设项目管理环节中的位置，解决了环评制度与原有建设项目审批制度的衔接问题。”汪劲说。

2005年4月，我国首次举办“环保非政府组织（NGO）环境影响评价听证培训班”。 本报记者贾继恒摄

同样重要的还有在1998年国务院颁布的《建设项目环境保护管理条例》（以下简称为《条例》）。“《条例》于上世纪90年代初开始起草，起草工作由生态环境部环境工程评估中心主持。”作为当时主要起草人，王灿发对《条例》的影响这样评价：“《条例》的制订，让环评制度和‘三同时’制度有了最直接的法规依据。”

同样，汪劲对于《条例》评价也很高：“《条例》的颁布是一个信号，反映着国家要加强对建设项目的环境保护管理。”

改革开放以来经济发展的实践证明，重大经济决策失误对环境的影响大大高于建设项目。因此除了仍需强化建设项目环评制度外，亟待开展对重大经济社会发展政策和规划的环评，建立和完善环境与发展综合决策制度。

果然4年之后的2002年，《环评法》颁布。从起草到颁布，历时4年多时间，期间经过全国人大三次审议、各种争论，《环评法》的出台过程不易，但意义重大。

“《环评法》是我们国家针对一个管理制度进行单行立法，在环境立法领域是具有开创性的。从项目管理到规划管理，从微观到宏观，从单向到综合，从当前的管理到将来的管理，《环评法》的颁布开创了环境影响评价的新纪元。”王灿发说。更为重要的是，“规划环评制度的确立将环评的对象范围由微观层次的建设项目延伸到宏观层面的规划,这是我国环评立法的重大进步。”汪劲补充道。

《环评法》20年的实践，历经2016年和2018年两次修正，修改重点涉及环评制度主体责任、简政放权、环评质量监管、违法行为追责和处罚力度等内容。同样发生巨大变化的，还有我国生态环境保护的形势。

在20年的过程中，《环评法》发挥的作用至关重要。王灿发认为，环评是项目开发建设的第一个关口，也是最重要的关口。《环评法》的实施，使得环评制度成为项目把关的抓手：有重大环境影响或不可逆环境影响的项目被禁止投入建设，而通过措施可以减轻或避免环境影响的项目，其环评报告中提出的相关措施起到了预防环境污染和生态破坏的作用。

2005年4月，我国首次举办“环保非政府组织（NGO）环境影响评价听证培训班”。 本报记者贾继恒摄

同时王灿发认为，《环评法》为公众参与生态环境保护提供了一条可行的途径。“《环评法》规定环境影响评价的信息公开要求，明确了公众参与环境评价的听证会、论证会等多种方式，这使得生态环境保护公众参与由空洞的口号变成可参与的活动。”王灿发说。

汪劲指出，《环评法》首次明确编制“对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划”时应当征求公众意见，并且编制机关应当认真考虑。这些规定使得抽象、原则的公众参与制度得以具体化，是对公众知情权、建言权等一系列权利的保护。

此外，王灿发认为《环评法》为后期相关法律的制定、修订提供了依据。“如果没有环评法，就不会有《规划环境影响评价条例》的制定和《建设项目环境保护管理条例》的修订。”王灿发说。