生态环境公益诉讼立法应坚持系统思维

□ 潘牧天 程竹松

关于生态环境公益诉讼，目前学界研究成果比较丰硕，笔者认为立法的时机渐近成熟，落实立法需要从六个方面坚持系统思维。

一是动态理解生态环境公益诉讼基本法律概念。法律是由法律概念、法律原则和法律规范三要素构成，其中法律概念是基础，因为其具有表达、认识和完善法律的功能，所以在法的制定和运行过程中不可或缺。生态环境公益诉讼涉及生态、环境、资源、公益诉讼等基本概念，这些概念在立法、执法和司法实践中都在普遍使用，但是其内涵和外延却不是非常明确，如生态、环境和资源这三者之间的关系就很复杂，不同时间、不同地点和不同人群对其理解都存在差异。全国人大正在计划编纂生态环境法典，学界提出要把“生态环境”作为基石性概念进行法典编纂，笔者认为生态环境公益诉讼立法应与生态环境法典编纂保持一致，采取动态开放的眼光，正确区分生态、环境和资源，对生态环境这一核心概念要有明确的界定。明确了生态环境，对生态环境公益诉讼这一基本概念也就没有争议了。

二是整体把握生态环境公益诉讼相关法律关系。环境保护法作为一个新兴的独立的法律部门，其法律规范涉及环境、民事、行政等多重法律关系，法律事实引起诉讼后，法律关系更为复杂。所有的生态环境问题都与社会公众密切相关，因此可能同时引起公益和私益诉讼。生态环境公益诉讼有多种类型，不同类型的公益诉讼其具体法律关系也存在区别。按照一般诉讼的基本原理，民事或行政公益诉讼中，原告与被告处于平等的法律地位，诉讼权利可以放弃。但与一般民事诉讼不同，生态环境损害赔偿诉讼的权利人和原告是政府机关，政府机关依法要求赔偿和提起诉讼不是单纯行使权利，而是履行其法定职责。与一般行政诉讼不同，启动行政公益诉讼程序的是国家法律监督机关人民检察院，根据法律规定，人民检察院发现行政机关违法行使职权或者不作为致使生态环境公益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议督促其依法履职，行政机关仍不依法履职的，人民检察院依法提起诉讼。显然，在行政公益诉讼中检察机关要行使公权力，行政机关在检察机关的督促下也可能会行使公权力，公权力行使产生的法律关系与一般的诉讼法律关系有很大区别。因此，对生态环境公益诉讼进行科学立法，需要在全面梳理相关法律关系的基础上抓住重点内容，将其放在系统中加以考察和把握。

三是横向衔接生态环境公益诉讼相关法律制度。党的十九大报告对“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”作出全面部署，其中完善环境公益诉讼制度是重要内容之一。当前学界对环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼的衔接问题比较关注，但是2019年6月最高人民法院制定的《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》和2022年4月生态环境部、最高人民法院、最高人民检察院等14个中央国家机关出台的《生态环境损害赔偿管理规定》，都没能有效解决该问题。2022年5月最高人民法院、最高人民检察院共同制定《关于办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件若干问题的规定》，规定了海洋环境监管部门提起海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼和检察机关提起民事公益诉讼的先后顺序，并规定检察机关可以对有关部门提起行政公益诉讼，在一定程度上解决了海洋相关生态环境公益诉讼的衔接问题。生态环境公益诉讼相关法律制度的衔接问题涉及面广，包括生态环境民事公益诉讼与行政公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼、检察机关提起的环境民事公益诉讼与环保组织提起的环境民事公益诉讼、生态环境公益诉讼与私益诉讼、一般生态环境公益诉讼和海洋自然资源与生态环境公益诉讼的衔接等，这些制度存在关联但彼此之间逻辑关系不够清晰，因此进行立法衔接时需要有横向比较和多向思维。

四是纵向规范生态环境公益诉讼诉前法律程序。《生态环境损害赔偿制度改革方案》和《生态环境损害赔偿管理规定》规定，政府机关提起生态环境损害赔偿诉讼前，要主动与赔偿义务人进行磋商；行政诉讼法和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定，检察机关提起行政公益诉讼前要先提出检察建议督促行政机关履职整改，提起民事公益诉讼前要先发布公告提醒有关机关和社会组织起诉。以上属于生态环境公益诉讼的诉前法律程序。诉前法律程序意义重大，但目前相关法律规定规范较少，建议立法重点规定以下内容：第一，明确诉前程序也属于法律程序，违反诉前程序要承担法律责任或产生不利的法律后果；第二，增强行政公益诉讼诉前法律程序的刚性，保障检察机关的调查核实权，明确生态环境监管部门“未依法履职”的判定标准；第三，对生态环境损害赔偿磋商程序进行规定，明确磋商协议的法律效力；第四，运用纵向思维，对诉前程序与诉讼程序的衔接进行完善。

五是全面保护社会公众生态环境法律权利。良好的生态环境是最普惠的民生福祉，生态环境公益的最终权利主体应该是社会公众。社会公众享有生态环境利益需要有法律保障，我国环境保护法将“公众参与”作为一项基本原则，但没有规定社会公众的“生态环境权”。笔者认为生态环境公益诉讼立法应与之相呼应，要对社会公众的该项权利进行全面保护。

六是充分发挥相关国家机关生态环境保护职能作用。在公法领域，民众的权利对应的是国家的义务。与社会公众主要是行使“自由权利”不同，在生态环境公益诉讼中，国家机关更多是履行“法定职责”。笔者认为立法应保障和规范相关国家机关行使生态环境公益诉权；对于行政机关，在生态环境损害发生后，其要及时提起生态环境损害赔偿磋商或诉讼，且不因磋商或诉讼而怠于行政执法；对于检察机关，保护生态环境公益不是被动的行为，提起民事或行政公益诉讼要依法进行。我国检察机关既是司法机关又是法律监督机关，在生态环境公益诉讼中作用突出，但目前学界对检察机关的身份定位还存在一定争议，希望相关立法对此能有明确规定。

（作者单位分别为上海政法学院、上海市崇明区人民检察院）