IIGF观点 | 2021年我国水权交易市场进展情况和政策建议

水权是指水资源的所有权以及从所有权中分设出的使用和收益的权利。水权交易是指“在合理界定和分配水资源使用权基础上，通过市场机制实现水资源使用权在地区间、流域间、流域上下游、行业间、用水户间流转的行为”，有利于激励水资源有效利用和合理配置。
　　我国水权交易市场建设在2021年取得较大进展，中央与多个省市均在“十四五”规划中明确发展水权交易的重要性，并出台相应政策推动市场发展；同时，水权市场在交易产品、交易形式等方面都出现一定创新。本文将对水权市场2021年的进展及存在的问题进行阐述，并针对未来水权市场进一步发展提出相关建议。
　　一、水权交易市场政策进展
　　2021年，随着“十四五”规划的推动，中央层面针对促进建设水权交易市场密集推出多项政策，为水权市场的进一步规范发展注入新动力。地方层面，多地在其“十四五”水利发展等有关规划中提及，明确未来发展方向。
　　2021年3月全国两会期间，与会代表审查并通过《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》(以下简称《纲要》)。《纲要》明确，持续改善环境治理、健全现代环境治理体系是推动绿色发展、促进人与自然和谐共生的重要内容，其中应“建立地上地下、陆海统筹的生态环境治理制度，全面实行排污许可制，实现所有固定污染源排污许可证核发，推动工业污染源限期达标排放，推进排污权、用能权、用水权、碳排放权市场化交易，完善环境保护、节能减排约束性指标管理”，可见发展水权交易是通过市场化机制提高资源利用效率的重要内容之一，在“十四五”规划和2035年远景目标中均占有重要地位，为今后水权交易制度建设与完善奠定坚实基础。
　　以习近平总书记对节水工作的一系列重要讲话和指示批示及《纲要》为指引，2021年11月，国家发展改革委、水利部、住房城乡建设部、工业和信息化部、农业农村部联合印发《“十四五”节水型社会建设规划》(以下简称《规划》)，明确通过健全市场机制促进节水型社会建设的重要性。《规划》提出应“推广第三方节水服务，规范水权市场管理，促进水权规范流转。在具备条件的地区，依托公共资源交易平台，探索推进水权交易机制。创新水权交易模式，探索将节水改造和合同节水取得的节水量纳入水权交易。”对水权市场管理、平台与机制建设及节水量交易等指明具体发展方向。
　　通过生态产品价值实现提高区域资源利用效率、推动完善流域治理机制并促进与绿色金融的结合是水权交易的另一重要意义。2021年4月中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，提出应探索在长江、黄河等重点流域创新完善水权交易机制，并加大绿色金融支持力度，鼓励企业和个人依法依规开展水权和林权等使用权抵押、产品订单抵押等绿色信贷业务，探索“生态资产权益抵押+项目贷”模式，支持区域内生态环境提升及绿色产业发展。2021年10月，中共中央、国务院印发《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》，提出深化跨省市排污权、水权、用能权、碳排放权等交易合作，相关举措将进一步提高成渝地区区域资源利用效率。
　　黄河流域治理是我国重大国家战略之一，2021年针对黄河流域治理的各项政策多次提及水权交易。2021年8月，水利部发布《水利部关于实施黄河流域深度节水控水行动的意见》，提出应发挥水价水权在促进节约用水方面的调节作用，积极开展水权交易和水市场建设，鼓励和引导相关主体通过国家级水权交易平台转让节水量。2021年10月，中共中央、国务院印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，要求适度提高引黄供水城市水价标准，积极开展水权交易，落实水资源税费差别化征收政策。在此基础上，2021年12月，国家发改委、水利部、住建部、工信部与农业农村部共同发布《关于印发黄河流域水资源节约集约利用实施方案的通知》，提出应完善用水权交易制度，在建立健全统一的水权交易系统和开展集中交易的基础上，逐步纳入公共资源交易平台体系，同时强化水权交易监管，推进区域水权、取水权、灌区用水户用水权交易。相关政策进一步完善黄河流域治理政策体系，为通过水权交易这一市场机制促进黄河流域高效治理提供保障。
　　此外，国家高度重视通过进一步挖掘水权价值全面提高各领域节水积极性。2021年7月，国家发改委、财政部、水利部、农业农村部联合发布《关于深入推进农业水价综合改革的通知》，提出应进一步完善奖补机制设计，向用水主体对节水的部分以水权回购等多种形式给予奖励，调动农民节水积极性；在严格落实农业灌溉用水总量控制和定额管理基础上明确水权，加快推动农业水权交易，积极探索跨行业转让，最大限度发挥水资源价值。2021年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，提出建立用水权初始分配制度，逐步开展市场化环境权交易。鼓励地区间依据区域取用水总量和权益，通过水权交易解决新增用水需求，明确取用水户水资源使用权，鼓励取水权人在节约使用水资源基础上有偿转让取水权，并研究发展基于水权等各类资源环境权益的融资工具。相关举措有助于全面撬动社会各界通过水权确权、交易与融资等方式以节水获得经济回报，从而提高节水积极性。
　　在中央“十四五”规划重视水权市场发展的引导下，2021年多地在省级与市级地方“十四五”总体规划、水利发展规划、水安全保障、工业发展规划等政策文件中将发展水权交易写入，包括促进水权政策制定、机制建设、规范交易行为、实施交易实践等各项内容。

图 1 对2021年将水权写入地方“十四五”规划的各省市的整理

　　来源：中央财经大学绿色金融国际研究院根据公开资料整理

　　注：深色区域为省级行政单位，浅色区域为市级行政单位

　　二、市场实践
　　水权交易包含三种类型：区域水权、取水权和灌溉用水户交易。其中，区域水权交易为政府主导，交易主体通常为地方政府或水库等，实现水资源跨区域调配，通常规模最大；取水权交易为用水主体主导，包括企业等各类型对取水有需求的单位，规模较大；灌溉用水户交易多为农户向村委会购买水权或村组之间交易水权，规模较小。
　　2021年全国水权交易进一步发展。在整体交易活跃度与2020年相仿的情况下，取水权交易与灌溉用水户交易的成交水量与成交额均大幅升高，交易主体类型持续增加，并完成了全国首单再生水交易，交易品种进一步丰富。
　　整体而言，2021年成交水量约3亿立方米，与2020年成交水量基本相同；同时成交单数大幅增长，由2020年的273笔大幅提高至1510笔，显示交易活跃度显著改善，覆盖范围进一步扩大。

图 2 历年水权交易整体变动情况

　　数据来源：中国水权交易所
　　2021年区域水权、取水权与灌溉用水户交易三种类型中，区域水权交易成交水量大幅下滑，2021年全年仅成交1000万方，不足2020年的29017万方的5%，显示地区之间的水权交易活跃程度有所下滑；取水权成交水量从2020年的511万方大幅增长至2.89亿方，占到全年成交水量的94%，显示同一地区不同用水主体的水权交易意愿大幅增加，但相比2018年的高位仍有一定差距；灌溉用水户成交水量比2020年增加超过70%，达约859万吨，同时成交单数大幅增加超过5倍，达1419笔，占全年成交总单数1510笔约94%，显示灌溉用水户之间的水权交易需求继续稳步上涨，通过水权交易改善灌溉用水利用效率的有关工作成效较为明显。

图 3 历年水权交易成交水量结构变动情况(单位：万方)

　　数据来源：中国水权交易所

图 4 历年水权交易成交单数结构变动情况（单位：笔）

　　数据来源：中国水权交易所
　　从成交价格来看，2021年三种交易类型相比2020年变化均不大，区域水权交易虽从约1.2元/方跌至约1.0元/方，但仍然大幅高于其它交易类型；取水权交易从约0.4元/方小幅上涨至约0.5元/方；灌溉用水户交易自2018年来均保持在约0.1元/方的价格水平。不同交易类型之间的价格差异仍然明显。

图 5 2018-2021年各类型水权交易成交价格(单位：元/方)

　　数据来源：中国水权交易所
　　注：由于2016、2017年交易数据无法获得，仅包含2018年-2021年，2019年无区域水权交易
　　2021年取水权交易在交易主体覆盖与交易品种创新方面均取得显著进展。从交易双方所在地来看，覆盖安徽、甘肃、湖南、江苏、江西、内蒙、山东、山西、重庆与上海共10个省、自治区与直辖市，涉及能源、制造业、食品加工、水库与供水、交通、金融及政府部门与学校等多种主体类型，覆盖范围进一步扩大。此外，出现了上海家树建设集团有限公司与无锡市长安高分子材料厂有限公司之间的跨省份交易，对建立流域内邻近区域上下游之间的交易机制提供新的思路。
　　交易品种创新方面，2021年7月山西省晋中市灵石县完成全国首例再生水使用权有偿出让，由灵石县水利局分别向灵石县中煤九鑫焦化有限责任公司、山西聚源煤化有限公司、山西宏源富康新能源有限公司三个存在取水需求的企业出售1200、1900、500万方水权，并授权灵石县保净污水处理有限公司向受让企业供水，首次实现再生水的水权交易，对运用市场机制做好水权制度改革，将再生水纳入水资源统一配置，缓解地表水、地下水等常规水资源紧张问题具有重要意义。
　　三、问题与挑战
　　2021年水权市场虽然进一步发展，但仍然存在一些尚未解决的问题和挑战，主要体现在交易规范程度不足、不同交易类型价格差距较大和创新经验未得到有效推广等方面。
　　第一，三种交易类型在实践中存在一定交叉，跨区域水权交易相关法律法规也有待完善。例如2021年8月甘肃省同镇两村委会间发生取水权交易，这一交易在实质上与灌溉用水户交易中常见的不同村组之间的水权交易相似，均发生在村民自治组织之间，类似交易行为未来确认为取水权交易或灌溉用水户交易有待规范、统一；2021年11月发生在无锡、上海两地企业间的跨省取水权交易，是否应先由用水企业所在地的地方政府完成区域水权交易，再由政府以取水权交易形式出售给用水单位也有待出台相关规定以进一步规范。
　　第二，不同交易类型的价格差异仍然较大。区域水权历年成交价格波动明显，近两年基本稳定在1元/方以上。取水权交易与灌溉用水户交易价格较为稳定，分别约0.5元/方和0.1元/方，约为取水权交易价格的50%和10%。显著的价格差异导致三种交易类型之间存在壁垒，水权交易形成了事实上的三种交易产品，不足以充分反映水资源的真实价值，不利于水资源的统一布局并提高水资源利用效率，同时灌溉用水户交易价格过低不利于激发农户及村集体组织节水并出售的积极性。
　　第三，水权交易创新未得到延续与有效推广。例如，2020年出现了雨水水权交易与地下水水权交易的创新，其中湖南湖南雨创环保工程有限公司从湖南高新物业有限公司处购得2万立方米雨水水权后将其中1.2万方出售给长沙高新区市政园林环卫有限公司，江苏宿迁德源水务有限公司从洋河酒厂股份有限公司处购得20万方地下水水权后将其中12.76万方出售给43家宿迁当地酒企，两个案例均是水权交易产品的创新。但2021年地下水水权交易并未继续进行，而雨水水权交易也仅由湖南雨创从长沙中体物业管理有限公司、明华小学和金桥小学处收储总计2万方水权后将其中0.8万方出售给长沙高新区市政园林环卫有限公司，显示雨水水权交易规模并未扩大，参与主体相较2020年变化也不明显，创新经验推广不畅。
　　四、建议与展望
　　针对2021年我国水权市场发展情况与存在的问题挑战，本文主要提出以下建议：
　　第一，建议进一步推进水权初始分配工作，完善水权交易管理制度，规范交易形式。根据《“十四五”节水型社会建设规划》有关要求，未来我国将规范明晰区域、取用水户的初始水权，控制水资源开发利用总量。我国可在此基础上对水权交易从法律层面完善概念界定，确定各交易类型的覆盖范围。针对当前存在的流域内跨区域交易流程未明确等问题，我国可在各流域范围内建立专门交易框架，如长江流域、黄河流域等流域内用水主体均可在同一框架下根据标准化流程进行交易，从而引导推进流域间、地区间、行业间、用水户间开展多种形式的水权交易，减少交易成本，并大幅提高水权交易市场的流动性与交易活跃度。
　　第二，建议我国在完善确权的基础上通过统一水权指导价格、市场价格区间与涨跌幅限制等形式稳定价格。在明确江河流域水量分配与地下水管控指标，并确定水权初始分配的基础上，我国可出台相关市场稳定政策措施，减少水权价格波动，并在反映地方水资源真实价值的前提下推动各水权交易类型成交价格趋于统一，减少交易壁垒，提高各方交易积极性。水权交易市场建设与改革也可推动创新完善用水价格形成机制，与农业水价综合改革、水利工程供水价格改革等产生协同效益。
　　第三，建议我国组织建立水权创新信息交流与经验分享平台，作为未来“十四五”期间推动水权交易市场建设的重要抓手，对已有的地下水、雨水与再生水水权交易等成功试点经验予以认可、推广，避免试点创新经验因沟通交流不畅等问题难以扩大应用范围。这一举措可激励更多地区探索创新水权交易产品，有助于拓宽水权交易覆盖范围、提高对非常规水资源的开发程度与利用效率，进一步挖掘水权交易的价值。
　　原标题：IIGF观点 | 2021年我国水权交易市场进展情况和政策建议