IIGF观点|我国排污权交易市场的最新进展、现存问题与建议展望

排污权有偿使用和交易的推进对未来产业结构调整、环境管理转型、环境资源市场配置、总量减排精细化管理等都具有显著的促进作用。截至2021年底，全国大部分省份已经开展了排污权交易工作，但整体进展缓慢。覆盖的污染物类型和企业主体较为有限，并且仍以一级市场政府发放排污权为主，二级市场企业之间的排污权交易尚不活跃。
　　一、排污权交易市场2021年进展梳理
　　2021年我国排污权交易市场最重要的进展是《排污许可管理条例》的正式颁布，有力地夯实了排污权交易的法律基础。此外，《排污单位自行监测技术指南》等13项国家标准的出台，为排污权交易的制度化发展奠定了数据基础。另外，部分地方通过启动排污权交易二级市场、制定排污权交易基准价格、出台排污权质押融资规则等方式推动排污权市场加速发展。
　　(一)《排污许可管理条例》正式出台，夯实排污权交易的法律基础
　　2021年1月24日，国务院总理李克强签署第736号国务院令，公布《排污许可管理条例》(以下简称《条例》)，自2021年3月1日起施行。《排污许可管理条例》对排污行为的法律性、规范性要求，对排污单位环境管理制度、自行监测和信息的真实承诺义务，环境管理台账记录制度，排污许可证执行报告制度，信息披露义务五个方面提出了明确要求。更加值得注意的是，《排污许可管理条例》提出了构建以排污许可制为核心的固定污染源环境监管体系的新举措。
　　《条例》以排污许可制为核心，深度衔接融合环境管理的其他制度，如环境影响评价制度、总量控制、环境标准、环境监测、环境执法、环境统计等各项环境管理制度。一是将环评文件、批复文件或者登记表备案材料排污总量控制要求和自行监测方案等纳入排污许可管理，并将作为颁发排污许可证的条件。二是许可排放浓度衔接了污染物排放标准，许可排放量衔接重点污染物排放总量控制的要求，环境管理的要求衔接环评批复文件等管理的有关要求。三是自行监测数据可以作为行政执法的证据，规定执行报告中的污染物排放量可以作为生态环境统计、污染物排放总量核算或者是污染源清单编制时的依据。通过与有关制度的衔接融合，将分散的环境管理制度整合成为按照源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态环境保护体系，实现固定污染源全过程管理。
　　(二)发布《排污单位自行监测技术指南 电池工业》等6项国家标准，规范排污单位自行监测工作
　　排污单位依法依规开展自行监测，是对排污许可制度的重要支撑，同时也是排污权市场交易所必备的基础条件。生态环境部监测司会同中国环境监测总站在充分调研和专家论证的基础上，设计了排污单位自行监测技术指南体系。根据《国民经济行业分类(2019修订版)》和排污许可证核发技术规范分类，构建了“1+43+1”的排污单位自行监测技术指南体系，以《排污单位自行监测技术指南 总则》为统领和兜底，以43项重点行业和通用工序为主体，以《工业企业土壤和地下水自行监测技术指南(试行)》为要素补充，共45项，现已均公开发布。
　　其中，2021年发布的技术指南包括《排污单位自行监测技术指南 电池工业(HJ 1204-2021)》、《排污单位自行监测技术指南 固体废物焚烧(HJ 1205-2021)》、《排污单位自行监测技术指南 人造板工业(HJ 1206-2021)》、《排污单位自行监测技术指南 橡胶和塑料制品(HJ 1207-2021)》、《排污单位自行监测技术指南 有色金属工业—再生金属(HJ 1208-2021)》、《工业企业土壤和地下水自行监测 技术指南(试行)(HJ 1209-2021)》。标准指南的出台有力地推动了相关行业的排污监测计量，为排污权交易市场法的健康发展奠定了良好的数据基础。
　　(三)生态环境部就《关于进一步加强重金属污染防控的意见(征求意见稿)》公开征求意见，鼓励探索开展重金属污染物排污权交易试点工作
　　2021年11月，生态环境部就《关于进一步加强重金属污染防控的意见(征求意见稿)》(下称《意见》)公开征求意见，主要目标包括到2025年，全国重点行业重点重金属污染物排放量比2020年下降5%以上；到2035年，建立健全重金属污染防控长效机制，重金属监管能力、污染治理能力和风险防控能力得到全面提升，重金属环境风险得到有效管控。《意见》明确重点防控的重金属污染物包括铅、汞、镉、铬、砷和铊，要求加强重金属污染物减排分类管理，严控增量、削减存量，持续推进重点行业重点重金属污染物减排。《意见》还鼓励各地生态环境部门探索开展重金属污染物排污权交易试点工作。
　　尽管我国重金属污染土壤修复工作得到了广泛重视，但目前相关的配套政策措施尚显薄弱，也未建立起针对重金属污染物的排污权交易体系。《意见》的公开征求意见和出台，将有效推动各级行政主管部门加大对重金属污染物排放的治理力度，明晰重金属污染物治理的方式方法与路线图，逐步建立起市场化的重金属污染物减排交易体系，促进我国重金属污染治理迈上新的台阶。
　　(四)各地方积极发布政策文件，推动排污权交易体系发展
　　2021年在国家积极推进排污权交易的背景下，各地方也密集发布政策文件，支持本地区排污权交易市场的发展。河北印发《关于深化排污权交易改革的实施方案(试行)》，依托河北环境能源交易所建立全省统一排污权交易平台。安徽省印发《新安江流域水排污权有偿使用和交易管理办法(试点)》、《新安江流域水排污权交易规则(试点)》，加速推动省内水体污染治理的排污权交易工作。湖南省印发关于《湖南省主要污染物排污权有偿使用和交易管理办法》的通知，指导全省行政区域内主要污染物排污权有偿使用和交易管理。江苏省印发《关于全省排污权交易平台上线运行的通知》，同时制定了《江苏省排污权管理信息化平台使用规范》，实现了排污权交易统一规则、同一平台、统一管理。江西省印发《江西省排污权交易规则(试行)》，推动省内排污权交易的进一步统一与发展。宁夏加快推进排污权有偿使用和交易改革，印发《自治区排污权有偿使用和交易管理暂行办法》。
　　除了直接颁布关于排污权交易的政策推动本省排污权市场的发展以外，部分省市还通过相关配套保障措施的建设以及试点工作的推广，进一步促进排污权交易市场的发展。2021年山东省积极推进排污权交易试点工作，8月份省生态环境厅指导东营、临沂2个试点城市完成排污权收入、价格及交易流转等配套政策制定。2021年，浙江省先后发布《浙江省排污权回购管理暂行办法》和《浙江省排污权抵质押贷款操作指引(暂行)》两份有关排污权市场交易的重磅文件。其中，《暂行办法》进一步健全了排污权有偿使用和交易制度体系，完善了排污权储备收储机制，通过排污权回购的方式对排污单位进行补偿。《操作指引》有力地推进排污权抵质押贷款，进一步拓宽企业融资渠道，鼓励金融机构参与排污权交易，支持排污权有偿使用和交易试点，助力构建生态环境资源市场化配置体系，促进污染减排和环境质量改善。
　　二、 排污权交易市场存在的问题与挑战
　　2021年我国排污权交易市场取得了积极进展，法律基础和技术标准不断完善，试点交易在更大范围内逐步推广。但是仍有许多问题有待解决，其中最主要的挑战包括市场规模受行政区域限制、总量设计与分配方法待完善、排污权交易仍以政府主导、覆盖的污染物类别有限等。
　　(一)局限于省市层面单独建立排污交易体系导致市场规模有限、减排效果不佳
　　目前，我国排污权交易试点工作的开展均以行政区域划定界限，分为两种类型：一是在地级市层面开展交易，如浙江省嘉兴市、山东省临沂市；另一种是以省作为一个市场开展交易，如山西省、湖南省。而随着排污权交易的深入开展，这种行政管辖对排污权交易市场规模的限制弊端渐显。以省、市为边界区域的排污权交易市场覆盖范围小，市场内参与主体数量较少，主体间减排成本差异不足，从而导致排污权交易市场容量偏小，供需匹配难度加大、市场交易不活跃、价格发现和资源配置功能受限。
　　实际上，大气污染物和水域污染物通常具有扩散性、流动性的特点，京津冀及周边地区、长三角、粤港澳大湾区等区域因其特定的地理特征和气象条件，大气污染物跨界传输特征明显，大气环境质量同质化现象日趋明显。通过区域合作对污染物进行跨行政区域的联合管控，更能有效发挥市场机制的减排促进作用，提升污染物治理的成效。
　　(二)政府主导的总量控制和指标分配机制尚不完善
　　总量控制与初始排放权分配是形成排污权交易的基础与前提。由于排污权试点地区环境容量尚未明确、总量控制的上限没有划定，政府储备调控机制与区域环境质量目标的相关性和挂钩程度仍然较弱，指标的初始分配难以结合环境质量和容量，无法有效推进企业的治污减排和地区环境质量的改善。
　　除了总量目标未与地区环境容量有效衔接以外，在排污权初始分配中的方式、方法也有待商榷。目前各地区制定配额有偿分配方式和定价方法不统一、不规范，大多数采用免费发放，仅有部分地区采用定价发放的有偿分配方式，少有基于拍卖的方式进行市场化的初级分配。这使得排污权交易难以建立真正的市场机制、真实反映排污权价值，从而控排企业的参与积极性不足，市场活跃度难以有效激发。
　　(三)排污权交易仍以地方政府的一级分配为主，二级市场交易冷清
　　经过多年的发展，排污权交易已经广泛在各地市推广，交易规模也水涨船高。但在庞大的交易体量之下，交易行为仍以政府向新建企业进行污染物排放权的有偿分配为主，企业之间自发产生的二级市场交易行为依然较为少见。这不利于市场机制的有效运作，也不利于充分发挥出排污权市场对于减排努力的激励效应，无法实现减排企业通过出售多余排放权从而获得额外经济收益的制度设计初衷。
　　造成这一现象的原因是多方面的。首先，排污行为本身缺乏准确有效的监测和确权，减排努力无法及时转化为企业结余的排污权并在市场上出售。另外，目前的排污权交易仍以地方市场为主，市场规模受到行政管辖区的范围所制约，整体的控排企业数量较少，企业之间对于排污权的供需匹配难度较大，导致二级市场交易难言活跃。此外，污染物排放权多源属、多区域的性质也导致市场无法准确衡量其价值，难以有效吸引投资者进入市场参与交易，进一步降低了二级市场交易的活跃度。最后，交易平台缺乏透明度和统一性也导致排污权供需双方难以及时进行匹配，阻碍了二级市场交易的高效撮合。
　　(四)覆盖的污染源仅限于部分大气和水体污染物，缺乏对固体污染物的有效管控
　　目前大部分试点排污权市场主要针对气体和水体进行管控，覆盖的污染物为化学需氧量(COD)、氨氮(NH3-N)、二氧化硫(SO2)和氮氧化物(NOX)。仅仅控制这四种污染物，无法完成对污染源的完整覆盖。如一氧化碳、PM颗粒物质、臭氧、碳氢化合物、挥发性有机物、硫氧化物的气体污染物，和硫化物、无机酸碱盐、氟化物、氰化物、氨基酸、有机氯等水体污染物等也会对生态环境、人类生活和社会发展造成显著的负面影响，需要得到重视和防控治理。
　　此外，控制重金属污染物排放量，防范重金属环境与健康风险也是一项艰巨而长期的任务，尤其是在化学电池加速发展应用的当下，其中又以铅、汞、镉、铬、砷和铊等为代表。重金属污染与其他有机化合物的污染不同，不少有机化合物可以通过自然界本身物理的、化学的或生物的净化，使有害性逐渐降低或解除，而重金属具有富集性，很难在环境中降解。重金属一旦进入食物链很难再被排出，随着食物链的级别升高累集程度不断加强，最终流向食物链顶端的动物和人体内。当重金属的量在动物体和人体内达到一定程度，就体现出病症，危害健康。
　　三、建议与展望
　　针对排污权交易市场中存在的问题，我们提出以下四方面的建议：
　　(一)加快开展区域市场一体化建设工作
　　排污权交易市场的范围越大，其优化配置环境资源的能力就越强。所涉及的污染源越多，不同污染源边际削减费用存在显著差异的机会就越多，需要对排污权买进或卖出的机会就越多，存在排污权交易的必要性与可能性也就越大。因此，扩大已有大气污染物排污权交易市场的范围，构建跨区域乃至全国性的大气污染物排污权交易市场十分必要。
　　2022年4月发布的《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》明确要求，培育发展全国统一的生态环境市场；建设全国统一的碳排放权、用水权、排污权、用能权交易市场。鼓励京津冀、长三角、粤港澳大湾区以及成渝地区双城经济圈、长江中游城市群等区域，在维护全国统一大市场前提下，优先开展区域市场一体化建设工作，建立健全区域合作机制。
　　建议有关部门参考碳交易市场由地方过渡至全国的经验，总结试点排污权市场的成败得失，探索跨区域乃至全国性的排污权交易市场，将全国排污权市场的登记注册交易等职能赋予试点阶段表现优秀的地方市场，从而促进排污权交易由地方向全国的过渡，形成一个高效透明统一的全国市场，助力排污权交易机制更好地发挥其作用。
　　(二)建立科学规范的总量指标核定机制以及排放权分配方法
　　面对总量控制和指标分配机制尚不完善的问题，需要结合地区环境质量和容量确定域内排污单位许可排放总量的上限目标，同时根据行业、企业具体生产经营情况规划年度减排任务并层层分解，从而实现排污权与地区环境容量的有效衔接，引导并激励管辖区内的控排企业积极投入减排实践。
　　针对排放权分配中存在的问题，应明确配额分配和排污权定价的指导，各地区应兼顾大局、统筹安排，根据本地实际情况选择合理的定价方法和配额期限，使得排污权的价格能够市场化，真实体现供需状况。另外，政府应推动市场发挥作用，制定明确的交易机制，并提高信息的公开性和透明性，充分发挥排污权交易中心的作用，让企业有了解信息的渠道和直接交易的平台，使市场信息公开、透明，激励企业参与，促进市场发展。
　　(三)完善排污权交易的法律基础和配套措施，提升市场交易活跃度
　　目前制约排污权交易活跃度提升的主要因素在于排污权的法律权属不明确、排放监测体系无法及时准确测算排放权的盈缺、以及缺乏统一透明的排污权登记注册交易系统。建议有关部门加快推进排污权的权属认定，并制定相关的监测技术标准，推广污染物排放源的连续实时监测。实际上，这两方面在2021年都取得了喜人的进展。我国的《排污权管理条例》3月1日起正式施行，其中对排污权的申请审批流程和排污权许可证的信息与效力进行了明确，有力地支持了排污权确权工作的落实和后续市场交易的开展。此外，《排污权管理条例》也明确提出了自行监测方案的监测点位、指标、频次等国家规范，与同期发布的《排污单位自行监测指南》共同支撑起排污监测体系的完善，推动排污监测体系的有序运行，为市场交易提供良好的数据基础。
　　(四)逐步扩大污染物覆盖范围，探索针对重金属污染物的排污权交易
　　针对目前排污权市场的污染物种类较少、未能有效覆盖重金属污染源的问题，建议有关部门加强研究设计，逐步探索将更多的污染物种类纳入排污权交易体系。通过市场与行政相结合的手段，更好地管控重金属等对人类生产生活具有高危害性的污染物。
　　实际上，湖南省排污权交易体系中就已经开始探索将重金属污染物纳入交易范畴。2021年发布的《湖南省主要污染物排污权有偿使用和交易管理办法》明确提出，“本办法所称的主要污染物，是指化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物、铅、镉、砷、汞、铬、挥发性有机物、总磷等十一类污染物。其中铅、镉、砷、汞、铬、挥发性有机物、总磷七类污染物管理的具体行业、范围及施行时间有关规定在另行制定的实施细则中明确。”
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