实施查封扣押时如何保障当事人陈述和申辩权？

【讯】2021年1月—12月环境行政处罚案件与《环境保护法》配套办法的执行情况显示，去年全国五类案件总数为15454件。其中，适用查封、扣押案件数量为8897件，数量最多，占比57.6％。这表明，查封扣押作为一种行政强制措施，在制止违法排污、破坏环境等违法行为方面发挥了重要作用，是执法实践中常用的有效手段。

查封、扣押是对公民、法人或其他组织的财物实施暂时性控制的行为，直接影响着当事人的切身利益。若被滥用，将造成当事人的重大损失和较坏的社会影响。为此，法律赋予了查封、扣押实施过程中当事人的程序性权利，其中有两项权利为陈述权和申辩权。生态环境部门在实施查封、扣押时，应该如何保障当事人的陈述、申辩权利，有以下几个问题需要引起注意。

陈述权、申辩权是法律赋予当事人的法定权利

依据《行政强制法》第八条、第九条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权。行政强制措施的种类包括扣押财物，查封场所、设施或者财物。据此可以看出，实施查封、扣押的案件中，陈述权、申辩权是法律赋予当事人的法定权利。是否行使这一权利由当事人自主决定，当事人可以放弃权利，但是，任何个人或组织不能剥夺。

依据《行政强制法》第十八条第五项、第六项规定，行政机关实施行政强制措施，应当当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；应当听取当事人的陈述和申辩。可见，告知和听取当事人的陈述和申辩，是行政机关的法定义务。

在查封扣押决定作出前，不需要告知当事人程序性权利

陈述权和申辩权是当事人享有的重要权利。在行政处罚普通程序中，作出行政处罚决定前，都应制作并送达《行政处罚事先（听证）告知书》，告知书中须明确告知当事人陈述权和申辩权。若下达行政处罚决定前没有履行告知义务，则属于违反法定程序，行政处罚不能成立。那么，在查封扣押决定作出前，是否需要告知当事人程序性权利？

笔者认为，《行政强制法》并未规定决定作出前需提前告知当事人的陈述、申辩权利。从立法本意看，行政处罚是行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或增加义务的方式予以惩戒的行为。行政强制措施是为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。

两者最大的区别在于，行政处罚是新的不利处分，具有制裁性和处分性，对当事人权益具有直接不利影响；而行政强制措施只是一种暂时性限制行为，带有明显的预防性、制止性，满足法定的解除条件后，需要及时解除行政强制措施。因此，作出查封、扣押决定之前，不需要提前告知。

此外，查封、扣押案件中，《行政处罚法》《行政强制法》对于陈述、申辩期限未作明确规定。从行政强制措施实施的情况看，考虑到查封扣押措施属于临时性措施，如果不当场采取强制措施可能无法查扣物品、设施设备和场所，一般情况下，行政机关采取当面告知当事人陈述权和申辩权，并请其当面陈述和申辩的情况比较多。对于一些比较复杂的案件，笔者认为，基于对当事人权益的保护，应该为相对人预留一定的陈述、申辩时间。

作出查封扣押决定之后，实施过程中如何保障当事人的程序性权利？

依据《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》第十二条第二项规定，实施查封、扣押应当当场告知当事人依法享有的权利、救济途径，并听取其陈述和申辩。这表明，一般情况下，告知应在查封、扣押现场当场进行，具体形式可以在查封、扣押决定书中载明，同时也要当场向当事人宣读应告知的内容，也可以制作现场笔录，在现场笔录中予以确认。但是，也有两种特殊情况。

一是紧急情况下如何告知。依据《行政强制法》第十九条规定，情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在24小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。笔者认为，紧急情况下，可以口头宣读查封、扣押决定，事后再补办批准手续，但是当时仍要制作现场笔录，此时调查阶段的笔录和查封、扣押的现场笔录实际上是一个笔录，笔录中详细记载是否告知情况，告知后当事人是否作出陈述和申辩，是否采纳陈述、申辩意见等回应情况。

二是当事人拒不到场时如何告知。作出查封、扣押决定后，行政机关要向当事人送达查封、扣押决定书。依据《行政强制法》第三十八条规定，行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《民事诉讼法》的有关规定送达。依据《民事诉讼法》相关规定，当事人拒不到场的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场说明情况，也可以留置送达或者采用能够确认其收悉的电子方式送达。笔者建议此种情况下，行政机关首先要穷尽找到当事人的方法，通过电话或者邮件告知当事人享有的陈述权和申辩权，并利用录像、拍照等记录告知过程以及当事人的回应情况，同时查封、扣押现场笔录上也要记载详细情况，以减少法律风险。

综上，不管何种情况下，若生态环境部门未履行告知程序就实施查封、扣押，则属于程序违法。通过抽查查封、扣押类型的案卷发现，部分案卷缺乏告知和听取当事人陈述、申辩的证据材料，主要表现在：无视听资料证明履行了当场告知义务；未制作查封、扣押现场笔录或者现场笔录中没有记录保障当事人陈述、申辩等法定程序性权利的内容。这表明，忽视对当事人的陈述、申辩权的保障，的确是值得注意的一个典型问题。

实施查封扣押时，是否要制作现场笔录？

实践中发现，部分执法人员认为有前期现场检查（勘察）笔录和拍摄的视听资料佐证，不需要再行制作现场笔录。笔者认为，《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》第九条规定：“环境保护主管部门实施查封、扣押前，应当做好调查取证工作。查封、扣押的证据包括现场检查笔录、调查询问笔录、环境监测报告、视听资料、证人证言和其他证明材料。”可见，前期现场检查（勘察）笔录是调查取证程序中必须制作的重要文书。

依据《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》第十二条第三项和五项规定，实施查封、扣押应当制作现场笔录，必要时可以进行现场拍摄。现场笔录的内容应当包括查封、扣押实施的起止时间和地点等；现场笔录和查封、扣押设施、设备清单由排污者和执法人员签名或者盖章。

笔者认为，实施查封、扣押时制作现场笔录是法定要求，这一阶段的现场笔录着重于全面记录行政机关实施查封、扣押的整个过程，主要目的是进行证据保存，防止事后取证困难，是查封、扣押程序中不可替代的证据之一。因此，认为前期现场检查（勘察）笔录可以代替查封、扣押现场笔录的想法，实质上是混淆了调查取证程序和查封、扣押现场执法程序的概念，查封、扣押时不制作现场笔录，属于程序违法。

作者单位：生态环境部环境工程评估中心