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实施查封扣押时如何保障当事人陈述和申辩权?

来源:环保设备网
时间:2022-06-15 11:04:41
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实施查封扣押时如何保障当事人陈述和申辩权?【讯】2021年1月—12月环境行政处罚案件与《环境保护法》配套办法的执行情况显示,去年全国五类案件总数为15454件。其中,

【讯】2021年1月—12月环境行政处罚案件与《环境保护法》配套办法的执行情况显示,去年全国五类案件总数为15454件。其中,适用查封、扣押案件数量为8897件,数量最多,占比57.6%。这表明,查封扣押作为一种行政强制措施,在制止违法排污、破坏环境等违法行为方面发挥了重要作用,是执法实践中常用的有效手段。

查封、扣押是对公民、法人或其他组织的财物实施暂时性控制的行为,直接影响着当事人的切身利益。若被滥用,将造成当事人的重大损失和较坏的社会影响。为此,法律赋予了查封、扣押实施过程中当事人的程序性权利,其中有两项权利为陈述权和申辩权。生态环境部门在实施查封、扣押时,应该如何保障当事人的陈述、申辩权利,有以下几个问题需要引起注意。

陈述权、申辩权是法律赋予当事人的法定权利

依据《行政强制法》第八条、第九条规定,公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制,享有陈述权、申辩权。行政强制措施的种类包括扣押财物,查封场所、设施或者财物。据此可以看出,实施查封、扣押的案件中,陈述权、申辩权是法律赋予当事人的法定权利。是否行使这一权利由当事人自主决定,当事人可以放弃权利,但是,任何个人或组织不能剥夺。

依据《行政强制法》第十八条第五项、第六项规定,行政机关实施行政强制措施,应当当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径;应当听取当事人的陈述和申辩。可见,告知和听取当事人的陈述和申辩,是行政机关的法定义务。

在查封扣押决定作出前,不需要告知当事人程序性权利

陈述权和申辩权是当事人享有的重要权利。在行政处罚普通程序中,作出行政处罚决定前,都应制作并送达《行政处罚事先(听证)告知书》,告知书中须明确告知当事人陈述权和申辩权。若下达行政处罚决定前没有履行告知义务,则属于违反法定程序,行政处罚不能成立。那么,在查封扣押决定作出前,是否需要告知当事人程序性权利?

笔者认为,《行政强制法》并未规定决定作出前需提前告知当事人的陈述、申辩权利。从立法本意看,行政处罚是行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织,以减损权益或增加义务的方式予以惩戒的行为。行政强制措施是为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形,依法对公民的人身自由实施暂时性限制,或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。

两者最大的区别在于,行政处罚是新的不利处分,具有制裁性和处分性,对当事人权益具有直接不利影响;而行政强制措施只是一种暂时性限制行为,带有明显的预防性、制止性,满足法定的解除条件后,需要及时解除行政强制措施。因此,作出查封、扣押决定之前,不需要提前告知。

此外,查封、扣押案件中,《行政处罚法》《行政强制法》对于陈述、申辩期限未作明确规定。从行政强制措施实施的情况看,考虑到查封扣押措施属于临时性措施,如果不当场采取强制措施可能无法查扣物品、设施设备和场所,一般情况下,行政机关采取当面告知当事人陈述权和申辩权,并请其当面陈述和申辩的情况比较多。对于一些比较复杂的案件,笔者认为,基于对当事人权益的保护,应该为相对人预留一定的陈述、申辩时间。

作出查封扣押决定之后,实施过程中如何保障当事人的程序性权利?

依据《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》第十二条第二项规定,实施查封、扣押应当当场告知当事人依法享有的权利、救济途径,并听取其陈述和申辩。这表明,一般情况下,告知应在查封、扣押现场当场进行,具体形式可以在查封、扣押决定书中载明,同时也要当场向当事人宣读应告知的内容,也可以制作现场笔录,在现场笔录中予以确认。但是,也有两种特殊情况。

一是紧急情况下如何告知。依据《行政强制法》第十九条规定,情况紧急,需要当场实施行政强制措施的,行政执法人员应当在24小时内向行政机关负责人报告,并补办批准手续。笔者认为,紧急情况下,可以口头宣读查封、扣押决定,事后再补办批准手续,但是当时仍要制作现场笔录,此时调查阶段的笔录和查封、扣押的现场笔录实际上是一个笔录,笔录中详细记载是否告知情况,告知后当事人是否作出陈述和申辩,是否采纳陈述、申辩意见等回应情况。

二是当事人拒不到场时如何告知。作出查封、扣押决定后,行政机关要向当事人送达查封、扣押决定书。依据《行政强制法》第三十八条规定,行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的,应当依照《民事诉讼法》的有关规定送达。依据《民事诉讼法》相关规定,当事人拒不到场的,送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场说明情况,也可以留置送达或者采用能够确认其收悉的电子方式送达。笔者建议此种情况下,行政机关首先要穷尽找到当事人的方法,通过电话或者邮件告知当事人享有的陈述权和申辩权,并利用录像、拍照等记录告知过程以及当事人的回应情况,同时查封、扣押现场笔录上也要记载详细情况,以减少法律风险。

综上,不管何种情况下,若生态环境部门未履行告知程序就实施查封、扣押,则属于程序违法。通过抽查查封、扣押类型的案卷发现,部分案卷缺乏告知和听取当事人陈述、申辩的证据材料,主要表现在:无视听资料证明履行了当场告知义务;未制作查封、扣押现场笔录或者现场笔录中没有记录保障当事人陈述、申辩等法定程序性权利的内容。这表明,忽视对当事人的陈述、申辩权的保障,的确是值得注意的一个典型问题。

实施查封扣押时,是否要制作现场笔录?

实践中发现,部分执法人员认为有前期现场检查(勘察)笔录和拍摄的视听资料佐证,不需要再行制作现场笔录。笔者认为,《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》第九条规定:“环境保护主管部门实施查封、扣押前,应当做好调查取证工作。查封、扣押的证据包括现场检查笔录、调查询问笔录、环境监测报告、视听资料、证人证言和其他证明材料。”可见,前期现场检查(勘察)笔录是调查取证程序中必须制作的重要文书。

依据《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》第十二条第三项和五项规定,实施查封、扣押应当制作现场笔录,必要时可以进行现场拍摄。现场笔录的内容应当包括查封、扣押实施的起止时间和地点等;现场笔录和查封、扣押设施、设备清单由排污者和执法人员签名或者盖章。

笔者认为,实施查封、扣押时制作现场笔录是法定要求,这一阶段的现场笔录着重于全面记录行政机关实施查封、扣押的整个过程,主要目的是进行证据保存,防止事后取证困难,是查封、扣押程序中不可替代的证据之一。因此,认为前期现场检查(勘察)笔录可以代替查封、扣押现场笔录的想法,实质上是混淆了调查取证程序和查封、扣押现场执法程序的概念,查封、扣押时不制作现场笔录,属于程序违法。

作者单位:生态环境部环境工程评估中心

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