碳排放权会有偿分配吗？

【讯】近日，中共江苏省委办公厅印发《关于深化生态保护补偿制度改革的实施意见》，提出配合国家开展碳排放权初始分配，根据国家要求适时引入碳排放权有偿分配。

一时间，有关碳排放权有偿分配的话题再次引起业界关注。

配额拍卖优点多，逐步实现急不得

碳排放权配额的分配一般有3种模式：有偿分配、免费分配、混合模式。其中，免费分配是指国家向企业免费分配碳排放额度。有偿分配是指国家从配额总量中预留出部分或全部配额进行拍卖、定价出售（目前主要为拍卖）。

2021年3月30日，生态环境部发布《关于公开征求〈碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）〉意见的通知》。这一暂行条例草案提出，碳排放配额分配包括免费分配和有偿分配两种方式，初期以免费分配为主，根据国家要求适时引入有偿分配，并逐步扩大有偿分配比例。

全国碳市场目前还处在免费分配阶段。但是，“碳配额有偿分配是大势所趋，是发挥碳市场功能的必然要求，是‘污染者付费’基本原则的体现，能更好地刺激企业进行技术创新。与免费分配相比，配额拍卖具有不少优点：一是价格发现。当大部分配额是通过政府免费分配时，拍卖承担着价格发现和平滑市场的功能，可以更为清晰地显示企业的减排成本和碳排放权的价值，为企业采用清洁能源和低碳技术提了更为明确的激励。二是为低碳技术研发提供资金支持。拍卖收益可以用于支持低碳技术研发，培育低碳产业发展，帮助落后地区推动能源转型。”华中科技大学国家治理研究院副院长孙永平告诉记者，“需要注意的是，引入有偿配额分配是一个逐步实现的过程。”

中国的碳排放配额分配方式与欧盟碳市场相似。

欧盟碳排放交易市场启动于2005年1月1日，是目前全球建立最早、规模最大、覆盖最广的碳市场。

在2013年之前，EU ETS（欧洲碳排放交易体系）主要根据各企业的历史碳排放数据免费给予企业碳排放配额。但这一做法违背“污染者付费”的基本原则，导致长期以来市场交易低迷。

2013年之后，EU ETS规定碳排放强度高的设施依据其产量，将少分配到配额，并逐步提高配额拍卖的比例以强化市场化的价格发现作用。

到2020年，EU ETS约有60%的配额是通过拍卖发放的。其中，发电行业从2013年起几乎完全不分配免费配额。

“我国试点碳市场也有这方面的实践。广东、湖北和北京等地的试点碳市场都探索过有偿分配碳排放权。”孙永平说。

以广东为例，广州碳排放权交易所早在2015年9月21日曾举行过广东省2015年度碳排放配额第一次有偿竞价发放活动，最终以统一成交价16.1元/吨完成全部30万吨2015年度配额的竞拍。成交价高于政策保留价12.84元/吨。

不久前，生态环境部应对气候变化司司长李高在接受《中国环境报》记者采访时表示，生态环境部将推动《碳排放权交易管理暂行条例》尽早出台。研究配额有偿分配相关制度、配额结转处理方式；开展碳排放权交易、用能权交易、电力交易衔接协调的相关研究。

推动配额有偿分配，需进行一些基础性改革

“如果一家企业每年有2000多万吨的碳排放量，在配额全拍卖情景下，按照目前的碳价，一年需要大约10亿元—11亿元的资金来购买配额。因此，从技术角度讲，引入拍卖并非难事，关键是企业能不能承受由此增加的成本。”孙永平说，“在推动配额有偿分配的过程中，要先进行一些基础性的改革，比如电价改革。在电价实行国家指导价的情形下，发电企业成本转嫁能力较弱，如果购买配额需要支付的资金太多，很多电力企业将陷入亏损状态。电力行业的碳成本如何向下游转嫁，由全社会用电客户来承担，而不能仅仅由发电企业承担。”

其实，在2021年10月，我国电价便迎来一次重要改革。

国家发展改革委印发《关于进一步深化燃煤发电上网电价市场化改革的通知》，国家发改委价格司司长万劲松表示，这次改革将有序放开全部燃煤发电电量上网电价。燃煤发电电量原则上全部进入电力市场，通过市场交易在“基准价+上下浮动”范围内形成上网电价。

同时，扩大市场交易电价上下浮动范围。将燃煤发电市场交易价格浮动范围由现行的上浮不超过10%、下浮原则上不超过15%，扩大为上下浮动原则上均不超过20%，高耗能企业市场交易电价不受上浮20%限制。

孙永平说：“在电力价格机制没有理顺的情况下，电力行业面临很多问题。政府定价过低，电力企业处于亏损状态，但完全市场化又可能会带来通货膨胀，可谓牵一发而动全身。不久前，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》明确提出，在有效保障能源安全供应的前提下，结合实现碳达峰碳中和目标任务，有序推进全国能源市场建设。因此可以说，全国碳市场配额有偿分配这件事是大势所趋，必须破冰，但在真正落地之前还有很多问题需要先行解决。”孙永平说。

此外，还有哪些事情要做？

“我们需要有明晰的全国碳市场建设路线图，比如明确什么时间引入有偿分配，以及不同时间段有偿分配的比例是多少，让企业对这件事建立起稳定的预期。如果配额从免费分配到有偿分配动作过快，可能会带来市场的波动，从而对经济系统韧性造成冲击。”孙永平介绍。