观点 | 关于生态环境监测业务体系创新的思考

摘要
　　生态环境监测业务体系创新要立足监测支撑管理的底层逻辑，客观判断、理性分析，查不足、找原因、明方向、定目标。以强烈的使命担当，把监测对管理的硬核支撑作用更加凸显出来。监测支撑管理的作用主要是在支撑生态环境质量管理和污染控制过程中体现的。当前，监测工作在支撑环境质量目标管理和考核排名，特别是空气重污染应对方面发挥了重要作用，但在综合运用法律、经济手段保护生态环境方面支撑作用尚存不足。特别是全过程精准控制污染排放方面，监测技术支撑还有短板。究其原因，主要因为当前环境管理需求与监测技术实现之间互动尚有梗阻，监测领域还存在许多问题。为此，本文提出了优化任务设计，推动监测业务转型；推进新技术运用，打破现实窘境；加强业务应用研究，打通需求和供给；理顺体制机制，优化职能配置等建议，为现代生态环境监测体系建设，深入打好污染防治攻坚战提供参考。
　　生态环境监测没有自身的目的。离开生态环境管理，生态环境监测就失去了存在的价值，离开了生态环境监测，生态环境管理就容易迷失方向。
　　一、生态环境监测支撑生态环境管理的底层逻辑
　　当前，我国环境管理已进入以改善环境质量为核心的阶段，弄清监测支撑管理的底层逻辑，对于分析评估监测业务效能，找准问题不足，不断改进和优化监测业务体系具有根本性和关键性作用。
　　目前，生态环境质量管理一靠法律手段，规定各级人民政府对改善环境质量负责，国家建立完善各要素的环境质量标准；二靠经济手段，通过生态补偿、以奖促治、金融税收等经济手段调动治理环境的积极性，开展环境质量与社会、经济形势关联，以高水平保护促进高质量发展；三靠技术手段，开展环境质量预测分析，支撑打好蓝天、碧水、净土保卫战；四靠行政手段，明确环境质量目标责任，开展考核排名，压实地方党委政府改善环境质量主体责任。
　　以环境质量为核心的管理，无论从宏观还是微观层面切入，最终都要落实到对污染排放有效控制上。而控制污染排放，从政府管理方面，一靠源头严防，通过环境影响评估，排污许可等加强源头管控；二靠过程严管，主要通过执行排污许可和排放限值规定，落实重污染应急响应要求和开展排污权交易等，达成减量限量排放；三靠后果严惩，主要是对超排、偷排、不依法落实环保要求等行为开展执法监管和督查问责。
　　生态环境监测作为环境管理的基础，其作用发挥是在支撑环境质量管理和污染控制的过程中体现的。
　　二、问题和不足
　　从经济层面看
　　监测工作虽然在生态转移支付、环境税征收等方面发挥了一定技术支撑作用，但还存在重出数、轻研究的倾向，环境质量与社会经济关联分析不足，在促进高质量发展方面作用发挥有限。特别是在有效支持排污权交易、配额制度(如碳排放交易)、财政补贴(如电价补贴)等方面的研究尚未迈出实质性步伐。
　　从法律层面看
　　生态环境保护的全部制度设计和管理过程几乎都离不开监测支撑，而在实际执行过程中，面向环境质量、污染排放等标准制修订的监测研究工作十分薄弱和被动。比如环境质量标准的确定是基于环境要素基准研究的，而环境质量基准的制定是基于环境暴露、环境毒理和风险评估调查监测结果的，但目前这方面的监测支撑还不是很充分。
　　从行政管理层面看
　　监测系统在支撑目标责任管理，特别是考核排名、重污染应对和督查问责方面发挥了法宝和利器的作用。但用“三个治污”和“五个精准”的要求来衡量，工作水平仍有提升空间。环评、排污许可作为污染排放的准入关口，监测系统的参与度越来越低。规划环评、建设项目环评所需的环境容量核算数据、污染排放模拟数据、环境本底数据、同类项目排放数据等基本上由编制单位自说自话，存在污染排放准入与环境质量目标管理脱节现象，给后端执法管控增加了压力。
　　就监测对环境执法的支撑而言，当前企业违法行为日渐隐蔽，传统的排口监测作用日益弱化，问题线索越来越难以发现。而无人机、卫星遥测等新技术方法虽能有效发现问题，但应用不足，且由于采用非标方法检测，仅能作为辅助手段，无法作为处罚的依据。还有目前执法监测标准规范要求过细，实际操作过程中难以遵循，稍有瑕疵的数据就难以作为证据使用，导致一些执法部门的同志认为监测跟不上。
　　从技术层面看
　　尽管不论环境质量还是污染源监测，都建立了一套较为完整、科学的技术体系，但污染清单调查等基础工作还很薄弱，环境质量目标管理与污染排放控制尚未完全打通，难以满足的审批、管控和执法科学化、精细化需求。
　　目前，监测数据获取主要集中于环境与污染源排放浓度，对源汇关系分析测算尚未业务化。而气象部门已出台《大气自浄能力等级(GB/T 34299-2017)》《空气污染扩散气象条件等级(QX/T 413-2018)》等标准，这方面的研究已超前布局，我部对污染排放与环境质量的响应关系技术研究亟待加紧推进。虽然部分地方也开展大气污染源排放清单编制工作，但调查内容、要求、频次，以及调查结果的应用都缺乏统一的技术指导，导致空气质量预报及精细化管控水平提升遇到瓶颈。地表水方面，企业-污水处理厂-排口-水体的污染传输关系尚未说清，导致地表水污染溯源难以追溯到点源，为精准执法提供问题线索。因此，面向属地管理的污染源调查体系亟待完善。
　　三、原因分析
　　从国外生态环境管理的机构设置与职能配置的通行做法看，大多是管理机构与技术支撑单位均按要素一体化配置。以美国加州为例，南加州设有加州环保署水质管理局、加州环保署大气资源委员会、加州空气质量管理局等部门和机构，环境监测部门是融在各要素管理局中配置的。目前，我部内设机构是按环境要素管理的模式设置。生态环境技术支撑力量的配置仍然是按业务流程设置的，将生态环境监测与政策标准研究、相关审批执法支撑并列。另外还有一些涉监测的职能与资源分散在不同的技术单位。一直以来，我部把监测机构定位为业务支撑单位。而就监测自身特性而言，技术性极强。因此，监测机构必须坚持以业务为主导，技术为先导。通过系统前瞻的技术研究以保证其业务能力的先进性。而目前的情况是部内有研究职能的技术单位都没有研究或无法研究监测技术。监测机构有研究需求，但研究机制、项目、经费缺乏有效保障，因技术研究不足导致的业务能力弱化已经显现。
　　一是管理需求与技术实现之间有互动梗阻
　　管理人员与技术人员思维方式往往不同。管理型思维侧重于整体，总是把全局作为考虑问题的出发点和归宿，讲究统筹兼顾、全面安排，强调工作的价值和结果。技术型思维侧重于局部，考虑问题往往关注局部和事物本身，并深入思考，从而得出结论，讲究实证、崇尚理性、追求精准，强调工作本身的科学性、完整性。管理人员与技术人员由于“认识工具” “话语体系”不同，导致供需对接不通畅。因此，在管理需求与技术实现之间亟需加强“翻译”，打通最后一公里。
　　二是监测存在的现有现象
　　在过去一段时间，不管是环境质量监测、还是污染源监测，监测系统都是严格遵循标准开展监测业务的。而当前出现了很多新监测技术，在污染溯源监测和非接触执法监测当中都能发挥很好的作用，但由于缺乏标准规范，在应用过程中存有梗阻，亟需突破强调定量与标准的固有思维，组合运用多元手段，切实做到监测灵敏。而且，当前执法监测标准规范体系存在一些过于繁琐复杂，不易操作的流程，在实际执法过程中，会出现尽管数据真实，但由于个别环节失误，导致出现环境执法败诉的情况。
　　三是外部性因素制约
　　监测事业改革创新是在全面深化改革的全局中一体化推进的，很多问题基层长期呼吁，但目前解决起来外部条件尚不具备。比如人员编制少、收入低、吃大锅饭、机构升格难、财政保障不充分等，这些问题不是监测系统一家独有。必须由党委政府在全面深化改革中统筹解决。比如监测机构弄虚作假的现象，总被诟病。这也不是监测行业特有的现象。目前，全社会的诚信水平、打假能力还不够，只有等外部条件成熟后，才能从根本上解决。
　　四、对策和建议
　　监测业务体系的创新首先要解放思想，要立足监测支撑管理的底层逻辑，客观判断、理性分析，查不足、找原因、明方向、定目标。以强烈的使命担当，把监测对管理的硬核支撑作用更加凸显出来。
　　一是优化任务设计，推动监测业务转型
　　我国污染防治攻坚成效明显，即将进入环境质量小幅变化期，生态环境管理对“五个精准”提出了更高的要求。为满足管理需求，监测业务体系将以数据生产为重心向数据生产与分析挖掘并重转型。国省层面将强化环境形势综合研判，为宏观决策提供智慧支撑；市县层面将强化精细化管控与污染溯源监测，为环境执法提供精准线索。
　　二是推进新技术运用，打破现实窘境
　　当前技术发展日异月新，要以拥抱新技术的开放态度，敢于探索尝试的创新精神，推动新技术应用。从技术比对评估、团体标准或技术指南编制、应用场景设计到应用成效评估，开展全链条的新技术应用示范，推动监测新技术与业务体系深度融合。研究建立生态环境监测模型算法评估技术体系，结合业务需求，指明生态环境监测模型算法发展方向。围绕高质量支撑污染防治攻坚，以突破监测技术瓶颈为目标，突出前瞻性、战略性，以新污染物、精细化管控、污染溯源、天地一体等为重点领域，布局一批生态环境监测关键技术研发项目。建立政府部门、院所高校、高新企业等多元主体产学研用一体化合作模式，带动监测产业高质量发展。
　　三是加强业务应用研究，打通需求和供给
　　随着传感器、高光谱、无人机(船)等新一代感知技术，以及工业互联网、区块链、大数据等新一代信息技术发展，为监测业务创新提供了更广阔的发展空间。为打通技术与业务之间最后的“一公里”，将坚持以管理需求导向，针对环境质量管理、污染排放控制、碳排放控制等重点领域，加强业务应用战略创新研究，填补环境领域监测研究空白，形成一批切实可落地、可实施的政策建议、技术文件及工作方案，并在地方组织开展试点应用与经验总结，强化生态环境监测支撑作用。以充分满足管理需求、聚焦人为影响为导向，以追求环境经济效益最大化为原则，以加强新技术应用为主线，以公众调查与央地协同为补充，开展生态环境质量考核评估监测支撑与网络优化研究。以说清污染排放与环境质量响应关系为目标，以污染精准调查为补充，开展精细化管控与污染溯源监测评估支撑技术体系研究。
　　四是理顺体制机制，优化职能配置
　　落实全面深化改革要求，统筹好省以下监测队伍以及社会监测力量的职责与能力配置，进一步厘清政府与社会、省以下的职责边界，全面增强各方监测能力，确保总体监测业务支撑效能提升。着力理顺各级监测机构的业务职能，在巩固现有职能基础上，做好全省重点区域流域分区管控、排污许可的基础性支撑。省和驻市监测机构要强化科学研究职能，积极纳入科研机构管理。市级生态环境部门因地制宜统筹好驻市监测机构、市属类监测机构、整合区县成立监测机构等力量，确保市级监测任务有序开展。强化县级监测机构建设，因地制宜推进功能化、特色化建站。以效能为先、长远考虑、因地制宜、注重实效为原则，推动省以下生态环境监测机构编制标准化与能力建设现代化。按照政府主导、社会参与，应担必担、能放尽放的原则，明确必须由政府承担的职责清单，如制定规划计划、项目预算管理、组织质量控制、统一信息发布，以及确定技术研发方法与环境研究需求等关键环节。对于政府与社会监测机构都可参与的领域，应结合不同区域情况，提出职责边界优化建议。按照生态环境部门职能，综合运用法规制度、信息技术、市场经济等多元手段，推动监督管理模式创新，规范生态环境监测市场。
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