IIGF观点|加速金砖五国转型金融体系构建，合力推动低碳发展

中国自2022年1月1日起接任金砖国家(巴西、俄罗斯、印度、中国、南非)主席国。4月8日，今年首次金砖国家财长和央行行长会议在中方主持下召开。转型金融等议题成为了此次会议的重点。近日，人民银行召开的2022年研究工作会议中也提出将为我国“量身定制”转型金融方案，助力“双碳”目标的实现。
　　本文主要呈现了转型金融体系的理论框架，梳理金砖五国转型金融领域的现有政策，并探讨五国在转型金融领域的合作前景。
　　一、转型金融的背景及体系框架
　　传统绿色金融工具如绿色债券和绿色贷款要求资金使用方向必须为绿色产业，无法满足碳密集企业向低碳转型的融资需求。在全球绿色金融势头强劲发展的背景下，煤炭、煤化工、钢铁、水泥等高碳行业普遍存在着对于金融机构“一刀切”式的断贷、抽贷的担忧以及其自身的低碳转型和优化升级得不到投融资保障。与此同时，更为严重的是，运动式减碳和抽贷会在加剧疫情影响下的生产经营困难、扰乱市场秩序的同时带来金融风险。
　　转型金融应成为高碳行业转型升级乃至整体经济结构优化的“稳定器”。在国际上，转型金融的定义最初由亚太经合组织(OECD)提出。之后，欧盟、日本、国际资本市场协会(ICMA)和气候债券倡议组织(CBI)将转型金融定义为对市场实体、经济活动和资产项目向低碳和零碳排放转型的金融支持，尤其是针对传统的碳密集和高环境影响项目、经济活动或市场主体。二十国集团(G20)可持续金融工作组提出将建立转型金融框架作为重要发展方向之一。
　　诚然，转型金融在各国的发展亟需一套成型的框架体系。该框架体系包括对于转型活动的界定标准和披露要求等。完善的转型金融框架体系一方面可以减少“漂绿”风险，制约金融机构借由“转型金融”的名义不加甄别地支持碳密集行业自认为“转型”的经济活动；另一方面，基于现有的绿色金融框架，该体系也有助于实现转型金融中的政策和金融工具与绿色金融的匹配对接，以保证碳密集产业低碳转型与绿色低碳产业发展齐头并进。
　　基于我们的国别研究及专家建议，转型金融的政策体系可包括以下六个支柱：
　　第一， 监管机构设定气候转型分类标准，譬如出台转型金融支持项目目录，界定符合转型国情的高碳行业转型活动，并列出清晰的量化指标。
　　第二， 监管机构应设立一套统一的转型主体、活动和路径的披露要求。
　　第三， 央行和其它金融监管机构应持续防控气候相关的系统性风险。
　　第四， 金融机构和其他市场主体应共同推动形成多样化的转型金融产品和多层次的转型金融市场体系，形成与绿色金融的有序有效衔接。
　　第五， 政府部门应综合利用财政政策、货币政策工具箱，并积极探索碳市场机制以激励碳减排。
　　第六， 五国应深化国际合作、共同加强能力建设、建立公正转型伙伴(Just transition)关系，共同实现“不让任何人掉队”(Leave no one behind)的可持续发展目标。第六点一以贯之前五点。
　　二、金砖五国转型金融现状
　　(一)金砖五国初步探索气候转型分类标准
　　目前，金砖五国均还没有全国统一、明确的转型金融目录。中国的一些地区(如绿色金融改革创新试验区浙江省湖州市)和金融机构(如中国银行和建设银行)已经推出支持转型金融的第一批指导性文件，中国人民银行也已将推进转型金融标准体系建设列入下一阶段的“双碳”工作重点，但是我国还缺乏相应的顶层设计。与此类似，俄罗斯央行在其《2020-2024金融市场发展规划》中提出建立转型金融标准体系的建议，但还未有具体实施规划。2022年3月南非财政部和国际金融公司(IFC)发布的《绿色金融分类法》提到2021年3月到2022年8月南非将制定转型金融分类法。目前该转型金融分类法的制定进展尚不可知。巴西和印度尚未有此方面的公开信息。
　　(二)金砖五国继续规范转型活动和路径的披露机制
　　气候和环境信息披露可以增加企业和金融机构运行透明度，有效防范转型风险。金砖五国在气候和环境信息披露方面的制度已较为成熟，整体依照“强制+自愿披露”的思路。中国的气候和环境信息披露主要由生态环境部、证监会、交易所几个政府部门和机构着力推进，并逐步从鼓励向强制过渡；巴西央行强制要求金融机构建立社会、环境和气候责任政策(PRSAC)，并强制要求披露上述政策执行的有效性及相关风险和机遇信息；印度证券交易委员会《企业责任和可持续发展报告》(BRSR)强制要求企业从2023财年开始披露包括环境风险在内的可持续发展信息；南非财政部建议金融机构按照气候相关财务披露特别工作组(TCFD)的建议框架披露其气候相关信息。
　　尽管金砖五国在气候和环境风险披露制度建设上稳步前进，但针对企业转型活动的披露要求和标准尚未明确。例如，针对获得转型融资的企业应如何披露其与“双碳”目标保持一致的转型战略、时间线、技术路径、范围一、二(和三)的碳排放数据、筹得的资金使用情况等问题，五国均未有明确的文件指引。
　　(三)金砖五国逐步提高防控气候相关系统性风险的能力
　　在监控气候相关的系统性风险方面，五国央行和其他金融监管部门均在不同程度上提出适时开展气候风险相关压力测试，探索完善相关的审慎管理框架。例如，巴西央行要求银行从2022年7月起将气候变化风险加入到压力测试中。中国人民银行于2022年2月完成针对火电、钢铁、水泥三个高碳行业的第一阶段气候风险压力测试。结果表明，如这些行业企业不进行低碳转型，在压力情景下，企业的还款能力将出现不同程度的下降。印度央行2020年的压力测试结果显示，一些间接使用化石燃料的行业(如水泥业、冶金业、造纸业和纺织业)在向绿色能源转型过程中给银行业带来较大风险敞口。中国和印度的压力测试结果侧面体现了高碳企业披露范围1和2(可逐步包括范围3)的重要性。南非央行在2021年对国内6家大型银行的压力测试中加入了转型风险，在低碳转型风险评估方面同步发力。俄罗斯央行在2021年提出将要制定气候风险压力测试方法，还目前未有落实结果。
　　(四)金砖五国积极探索转型金融支持工具
　　目前，国际上的转型金融工具有转型债券和可持续发展挂钩债券(贷款)等。
　　转型债券属于绿色债券的一个子品种，与绿色债券不同，转型债券募集资金用于支持传统高排放行业(如公用事业、水泥、铝、钢铁)向低碳转型和有显著环保效益相关项目。例如，2021年，中国银行发行的境外50亿人民币等值转型债券，募集资金用于天然气热电联产项目、天然气发电及水泥厂余热回收项目；2019年巴西牛肉加工公司Marfrig发行规模为5亿美元的转型债券，募集资金用于改善畜牧方式、提高水资源利用效率和改善亚马逊生态环境。
　　可持续发展挂钩债券(SLB)是指将债券条款与发行人可持续发展目标相挂钩的债务融资工具。挂钩目标包括关键绩效指标(KPI)和可持续发展绩效目标(SPT)，其中，关键绩效指标(KPI)是对发行人运营有核心作用的可持续发展业绩指标；可持续发展绩效目标(SPT)是对关键绩效指标的量化评估目标，并需明确达成时限。可持续发展挂钩债券募集资金可用于一般用途，无特殊要求。例如，2021年印度JSW钢铁公司发行10亿美元可持续发展挂钩债券，目标为到2030年减少23%温室气体排放(和2020年比)。2021年，南非Netcare公司发行规模为10亿南非兰特(合6780万美元)可持续发展挂钩债券，目标为提升水资源利用效率。
　　可持续发展挂钩贷款(SLL)是指能激励借款人达成事先设定的可持续发展目标的贷款工具。贷款人可根据借款人对可持续发展目标的表现调整预先设定的息差。与绿色贷款不同，可持续发展挂钩贷款资金用途不受特定项目限定。例如，2019年俄罗斯铝业巨头Rusal获得来自One loan banker的10.85亿美元可持续挂钩贷款，目标是依靠水电生产以减少碳足迹。
　　(五)金砖五国稳步推进健全激励机制
　　在健全激励机制方面，货币政策、财政政策、市场机制如碳市场均可为转型金融保驾护航。中国的碳减排支持工具是一种货币政策，央行将通过碳减排支持工具向金融机构提供低成本资金，引导金融机构在自主决策、自担风险的前提下，向碳减排重点领域内的各类企业一视同仁提供碳减排贷款，以支持清洁能源、节能环保、碳减排技术等重点领域的发展，并撬动更多社会资金促进碳减排。目前还没有发现金砖其他国家出台类似货币政策。
　　碳税作为一种财政政策工具，能够反映碳的社会成本，被视为限制碳排放的重要手段之一。目前金砖国家中只有南非已经实施碳税。
　　碳市场作为碳排放权市场交易机制既帮助控制了碳排放总量，又鼓励了企业通过优化能源结构、提升能效等手段实现减排。目前金砖五国中只有中国有成型的全国性碳交易市场。2021年12月31日，中国碳市场第一个履约周期顺利结束，初步显现促进发电行业重点排放单位加快绿色低碳转型的作用。俄罗斯在萨哈林州实施试点碳市场；该试点为建立俄罗斯全国碳市场迈出了重要一步。巴西碳市场还在模拟阶段。南非还没有建立碳市场，但拥有“碳抵消”市场。“碳抵消”可以帮助高排放企业减轻碳税负担。印度针对能源密集型行业的能效提升，设立了类似的节能凭证交易(PAT)机制。
　　(六)金砖五国持续推动实现公正转型
　　公正转型是指低碳转型的活动要最小化给社区、工人和经济带来的负面影响。对于经济活动严重依赖高碳行业的国家而言，低碳转型很可能会造成煤炭行业的失业和弱势群体贫困问题。在公正转型(Just Transition)领域，金砖五国秉承着本国探索和国际合作相结合的思路。例如，中国的“十四五”规划坚持“以人为本”的核心发展理念，注重全面协调、可持续发展。印度财政部牵头成立的独立研究机构与国际机构合作，着力研究印度公正转型的策略和路径。2021年南非与法国、德国、英国、美国和欧盟签署了一项价值85亿美元的协议，旨在建立公正能源转型伙伴关系，以加速南非国内淘汰煤炭项目的速度。虽然巴西于今年推出了所谓的“公正转型”法案，但其实质是为煤电发展保留了余地，允许延长煤电补贴至2040年。该法案因有悖实现《巴黎协定》所要求的减碳路径且脱离了公正转型的初衷而饱受国际争议。　　三、金砖五国转型金融政策建议
　　目前，金砖五国转型金融政策体系尚需完善、市场产品有待丰富、国际合作尚未形成规模。针对这些现状，本文对未来此领域的金砖五国合作提出三点建议：
　　第一， 金砖五国监管部门应构建稳定的信息交换机制，分享各自在转型金融目录制定、披露要求设定和系统性风险防控方面的经验和收获。在转型活动的界定方面，五国监管部门一方面应基于各国自身的绿色金融相关实践；另一方面，也应结合全球其他国家和经济体(如欧盟可持续金融目录下包含转型活动的子目录、日本和加拿大等亦有转型金融目录的前期探索)以及国际组织(如ICMA、CBI)的指引。在披露要求的设定方面，五国监管部门应重点防范“漂绿”风险。在系统性风险防控方面，五国可借助金砖合作机制以及“央行与监管机构绿色金融网络”(NGFS)，探索完善各国气候变化相关的金融风险审慎管理框架，并重点交流如何防范高碳产业转型风险，共同实现有序转型。
　　第二， 五国金融机构和其他市场主体应共同推动形成多样化的转型金融产品。目前转型金融相关的产品仍局限于转型债券、与可持续挂钩的贷款和债券。金融机构可参照绿色金融的产品体系，为服务高碳主体低碳转型设计“工具箱”，如为减碳技术风险兜底的保险产品、专门支持高碳企业转型升级的一、二级市场基金产品等。
　　第三， 五国政府及民间组织应深化国际合作、加强能力建设、重点推动实现公正转型。金砖五国应加强交流与合作，共同提升抵御转型风险的能力，探索出一条适合本国国情的转型金融发展道路。同时，各国也应借助世界银行等多边金融机构和联合国等国际组织所提供的能力建设和技术援助平台，通力合作，建立公正转型伙伴关系，共同实现“不让任何人掉队”(Leave no one behind)的可持续发展目标。（注：原文有删改）
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