政策解读 | “十四五”节能减排综合工作方案

近日，国务院印发《“十四五”节能减排综合工作方案》(以下简称《方案》)。《方案》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面落实习近平生态文明思想，紧扣降碳这一生态文明建设的重点战略方向，以绿色低碳循环发展、加快经济社会发展全面绿色转型为主线，细化落实《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中确定的节能约束性目标和主要污染物减排指标，对“十四五”节能减排工作进行总体部署，对助力实现碳达峰碳中和目标任务具有重要意义。
　　一、《方案》认真贯彻落实习近平生态文明思想和党中央、国务院系列决策部署
　　习近平总书记深刻指出，“十四五”时期，我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。去年10月，党中央、国务院发布了《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，国务院印发了《2030年前碳达峰行动方案》，作出贯穿碳达峰、碳中和两个重要发展阶段的顶层设计，加快构建碳达峰碳中和“1+N”政策体系。同年，印发与碳达峰碳中和、节能减排相关的重要文件还有《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》《国务院关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》，国家发展改革委等部门印发实施《完善能源消费强度和总量双控制度方案》《“十四五”全国清洁生产推行方案》等重要文件。
　　碳达峰碳中和工作与产业结构、生产方式、生活方式密切相关，基础与关键是能源问题，与节能减排直接相关。近期国务院印发《方案》，与党中央、国务院碳达峰碳中和、绿色低碳发展相关顶层设计协调一致、充分衔接，坚持“全国统筹、节约优先、双轮驱动、内外畅通、防范风险”的原则，集中统一于习近平新时代中国特色社会主义思想、统一于习近平生态文明思想上，统一到完整准确全面贯彻新发展理念上。指导思想的统一是根本性的统一，是保证不同领域、不同部门、不同层面节能减排降碳工作统筹、协调、有序的前提。同时，相关文件工作内容上体现各自的重点。节能减排作为推动实现碳达峰、碳中和目标的重要工作支撑，《方案》目的主要是为落实“十四五”规划《纲要》中确定的节能减排目标任务，将中央碳达峰碳中和顶层设计中关于提高能源利用效率、减少主要污染物排放的部署细化、具体化，在部署内容上主要体现能耗双控和重点污染物排放控制，更加聚焦节能减排目标分解、重点工程和政策机制等内容，并侧重于强化工作落实，确保可操作。《方案》与各文件在指导思想、总体目标一致的前提下，统筹有序、互相衔接、环环相扣，共同构成推动经济社会发展全面绿色转型、实现碳达峰碳中和目标的政策体系，必将对我国经济社会高质量发展起到重要的促进作用。
　　二、坚决贯彻习近平总书记重要指示精神，创新完善能耗双控政策制度
　　我国于“十三五”时期正式建立能源消费强度和总量双控制度。2021年，国家发展改革委在认真总结了多年工作经验并结合我国经济发展、能源发展新形势，研究出台了《完善能源消费强度和总量双控制度方案》，成为《方案》中能耗双控政策制度的基本框架。同时，《方案》面向碳达峰碳中和目标愿景，根据发展阶段、产业结构、能源发展的新特点，体系化地提出了新思路、新方法。
　　（一）根据发展新形势新特点优化完善能源消费双控政策
　　一是“十四五”新增可再生能源电力消纳量不纳入地方能源消费总量考核。这将有利于进一步挖掘消纳可再生能源电量的潜力，从而促进提高非化石能源消费占一次能源消费比重，有序推进高碳能源替代进程。
　　二是原料用能不纳入全国及地方能耗强度和总量双控考核。这一改革，从本质回归了能源的双重或者多重属性。我国煤炭消费中有很大一部分是作为化工或者其它原料使用的，与发达国家以石油或者天然气为化工原料的情况是不同的。
　　三是实施国家重大项目能耗单列，支持国家重大项目建设。这一做法，不仅有利于鼓励和加快国家重大项目落地实施，实现“央地共赢”效果。而且，充分体现出全国一盘棋原则，体现出我国集中力量办大事的制度优势，体现出发挥区域优势从而产生更大系统效益，这与高质量发展的要求是完全一致的。
　　此外，《方案》提出稳妥有序推进用能权市场化交易，发挥市场机制优化配置资源作用，提高能源资源利用效率，以及坚持长短结合，统筹目标完成进展、经济形势及跨周期因素，优化能耗双控考核频次等改革，共同形成了体系化、相互配套的政策支撑体系。
　　（二）《方案》在能耗双控目标分解上提出了重大改革思路和措施
　　在能源消费总量上，允许保持合理弹性，国家不设具体的能源消费总量目标，不再向地方直接下达总量目标，各地可根据地方实际经济增速确定总量目标，这是一项具有重大标志性意义的改革。
　　基于我国发展方式总体上仍然较为粗放、经济结构偏重、能源消耗大、污染物排放高，全社会节能意识、环保意识有待提高的现状，需要通过强有力的政策手段促进能源资源节约和生态环境保护，通过加强能源消费总量管理，可以形成一种倒逼机制，促进能效及污染控制多重目标的实现。随着我国经济进入高质量发展新阶段，随着主体功能、区域发展等战略的深入推进，以及我国经济产业提质增效、能源结构调整优化、产业布局过程中产生了很多新特点，由国家一次性直接下达地区能源消费总量目标已不能适应不断变化的经济形势和能源供应形势。由各地区根据国家下达能耗强度降低目标和本地区经济发展预期增速确定能源消费总量目标，并可根据本地区经济发展实际增速相应进行调整，充分尊重了地方实际，突出了能源消费总量作为管理手段的作用。
　　同时，《方案》进一步强调加强能耗强度降低约束性目标管理，以能源产出率为重要依据，综合考虑发展阶段、能源消费总量、节能潜力、区域发展阶段和功能定位等因素，并充分考虑个别特殊地区的情况，合理确定各地区能耗强度降低目标，体现了不同地区能耗强度指标水平的差异，有利于不同地区基于实际开展能耗强度管控使目标分解更加科学可行，有利于激励各地方、各行业以及市场主体以更加积极有效方式实现节能降耗目的；国家对各省(自治区、直辖市)实行能耗强度基本目标和激励目标管理，由地方政府分解到每年对能耗强度降低达到激励目标要求的地区，国家不再进行能源消费总量考核，进一步鼓励各地区提高能源利用效率。这一改革的核心突出了强度优先、兼顾地区差异和高质量发展的相关要求。
　　三、狠抓重点，实施节能减排重大工程
　　从“十一五”开始，国务院节能减排综合工作方案均对五年规划期内节能减排重点工程进行部署。相关重点工程聚焦规划当期节能降耗、污染治理的主要领域、重点行业、关键设备、攻关环节，带动各级政府投入、企业投资、技术推广，形成工程能力，支撑节能减排目标实现。以火电行业为例，火电企业经历了“十一五”时期的大规模脱硫改造、“十二五”时期的脱硝改造和“十三五”时期的超低排放改造和节能升级改造，火电主要大气污染物排放量大幅下降、能效水平大幅提升。截至2020年，已有超过9.5亿千瓦煤电机组达到超低排放限值，我国已建成世界上最大的清洁煤电体系。近年来，煤电机组开展灵活性改造，提升电力系统调节能力，为新能源消纳发挥了积极作用。
　　《方案》根据碳达峰、碳中和目标以及“十四五”节能减排工作重点难点，在充分征求行业主管部门和地方意见的基础上，明确了十个方面的重点工程：一是重点行业绿色升级工程，以钢铁、有色、建材、石化等行业为重点，推进节能改造和污染物深度治理，针对不同行业提出具体改造目标、关键技术和管理要求。二是园区节能环保提升工程，引导工业企业向园区聚集，推动工业园区能源系统整体优化和污染综合整治，鼓励工业企业、园区优先利用可再生能源。三是城镇绿色节能改造工程，全面推进城镇绿色规划、绿色建设、绿色运行管理，推动低碳城市、韧性城市、海绵城市、无废城市建设。四是交通物流节能减排工程，推动绿色铁路、公路、港口、航道、机场建设，有序推进充换电、加注(气)、加氢、港口机场岸电等基础设施建设。五是农业农村节能减排工程，加快风能、太阳能、生物质能等可再生能源在农业生产和农村生活中的应用，有序推进农村清洁取暖。六是公共机构能效提升工程，加快公共机构既有建筑围护结构、供热、制冷、照明等设施设备节能改造，鼓励采用能源费用托管等合同能源管理模式。七是重点区域污染物减排工程，持续推进大气污染防治重点区域秋冬季攻坚行动，加大重点行业结构调整和污染治理力度。八是煤炭清洁高效利用工程，要立足以煤为主的基本国情，坚持先立后破，严格合理控制煤炭消费增长，抓好煤炭清洁高效利用，推进存量煤电机组节能降耗改造、供热改造、灵活性改造“三改联动”，持续推动煤电机组超低排放改造。九是挥发性有机物综合整治工程，推进原辅材料和产品源头替代工程，实施全过程污染物治理。十是环境基础设施水平提升工程，加快构建集污水、垃圾、固体废物、危险废物、医疗废物处理处置设施和监测监管能力于一体的环境基础设施体系，推动形成由城市向建制镇和乡村延伸覆盖的环境基础设施网络。随着相关工作的陆续实施，还将不断优化和完善各种工程技术和政策措施，为实现我国“十四五”节能减排目标任务、加快高质量发展提供重要支撑。
　　“十四五”时期，我国生态文明建设将以降碳为重点战略方向，构建新发展格局、推动高质量发展对节能减排提出了新的更高要求。《方案》充分体现了完整准确全面贯彻新发展理念的要求，定位准确、突出重点、协调有序，我们要朝着既定的目标和方向，积极稳妥有序推进“十四五”节能减排各项工作，完成时代赋予我们的光荣使命，为经济社会发展全面绿色低碳转型、助力实现碳达峰碳中和目标任务，作出新的贡献！
　　(作者：王志轩 中国电力企业联合会)
　　原标题：统筹兼顾 稳妥有序 认真做好“十四五”节能减排工作——《“十四五”节能减排综合工作方案》专家解读文章之二