IIGF观点 | 林业碳汇交易制度的改进路径探究

2021年6月，岳阳林纸股份有限公司与内蒙古包钢股份股份有限公司签订林业碳汇CCER的框架合作协议。根据合作协议，岳阳林纸将以公司自有的200万亩林业基地为保障，向包钢股份提供不少于200万吨/年的CCER核证自愿减排量，减排周期不少于25年，即提供总量不少于5000万吨的CCER减排指标。本次交易价格采用浮动式定价，双方实际交割时，以当日上海环境交易所或国家指定的其他机构CCER成交价格为指导价。除此以外，福建金森、平潭发展和东珠生态等上市公司也纷纷依托上市公司在造林营林方面的企业资源，积极布局林业碳汇CCER项目。由此可见，我国林业碳汇市场潜力巨大，可交易的碳汇体量亟待进一步挖掘。本文将综合国内外相关研究成果，分析我国林业碳汇市场现存不足，同时对相关制度建设、市场建设等方面提出改进建议。
　　一、林业碳汇的定义与分类
　　(一)定义
　　林业碳汇是指通过植树造林、森林管理等措施，利用植物光合作用吸收大气中的二氧化碳，并将其固定在植被和土壤中，从而降低温室气体在大气中浓度的过程。根据《IPCC2006年国家温室气体清单指南2019修订版》定义，林业碳汇的统计范围包括“仍为林地的林地”和“转化为林地的土地”，即为经营性碳汇和造林碳汇两个方面。经营性碳汇主要指通过管理超过国家特定过渡期的森林碳库，增加碳汇额度。例如，经营性碳汇的核算通常涵盖五个方面：地上部生物量、地下部生物量、死木、枯枝落叶和土壤有机质。减排主体可以通过虫灾病害防护、火情预警等生态治理手段减少这五种碳库的损失，进而增加碳汇产量。造林碳汇指的是通过自然或人工将土地转化为林地，其中人工转化包括促进自然林生长(人工改善土壤水平衡等)、在非林地或未管理林地上建造人工林以及在农田等管理土地进行林业再造。整体而言，林业碳汇是基于对森林碳汇能力的经营，实现温室气体减排增量与资金端的联结，进而推动减排主体额定目标的达成。
　　(二)分类
　　基于国际温室气体自愿减排交易的相关标准研究，我国发改委已先后备案《碳汇造林项目方法学》、《竹子造林碳汇项目方法学》、《森林经营碳汇项目方法学》、《可持续草地管理温室气体减排计量与监测》、《竹林经营碳汇项目方法学》等农林相关方法学。如表1所示，现有方法学均在国际研究的基础上结合我国碳汇实践与产业特点进行优化，为我国正式开放林业碳汇项目认证打下了坚实的基础。　　表 1 我国现有林业碳汇项目方法学　　数据来源：中财大绿金院根据公开资料整理
　　二、国内林业碳汇的发展
　　(一)作为清洁发展机制的项目逐渐探索起步
　　林业碳汇起源于清洁发展机制(Clean Development Mechanism，CDM)。2006 年，在世界银行的支持下，全球首个成功注册的CDM 林业碳汇项目--“中国广西珠江流域再造林项目”在广西实施。该项目完成造林面积3008.8公顷，到2035 年项目预期可实现温室气体减排量约77 万吨，首个监测期内成功签发了13.2 万吨碳汇减排量，收益51.9 万美元。一脉相承自CDM的中国核证自愿减排机制(CCER)进一步丰富和完善了林业碳汇项目的方法学应用。
　　目前，我国林业碳汇主要交易形式包括：1)清洁发展机制(CDM)林业碳汇项目交易；2)中国核证减排机制(CCER)林业碳汇项目交易，包括北京林业核证减排量项目(BCER)、福建林业核证减排量项目(FFCER)和省级林业普惠制核证减排量项目(PHCER)等；3)其他自愿类项目，包括林业自愿碳减排标准(VCS)项目、非省级林业PHCER 项目、贵州单株碳汇扶贫项目等。
　　根据相关研究统计，整体上，在CCER市场尚未暂停的时段里，全国总计有97个项目进入项目审定阶段，13个项目进入备案阶段，3个项目实现减排量备案；在碳汇项目方法学统计中，碳汇造林项目方法学占比最高，其进入审定阶段的项目量亦居首。　　表 2 CCER运行期间我国林业碳汇项目一级开发情况统计　　数据来源：曹先磊和程宝栋(2018)，中国林业碳汇核证减排量项目市场发展的现状、问题与建议
　　(二)林业资源丰富的地方大力推进试点工作
　　地方上，我国于2004年便启动林业碳汇项目试点，在江西、福建、浙江、内蒙古、辽宁等省份开展了项目的实践落地。一方面，各省市利用既有方法学进行本地林业碳汇资源本底调查；另一方面，基于自身林业资源优势，各试点纷纷开展碳汇项目的政策性研究和市场布局。如下表所示，以林草资源丰富的福建、浙江、内蒙古等省份为首，在全国核证自愿减排市场暂时停止交易的时段里持续开展碳汇项目方法学的研究以及地方市场建设，为未来全国性林业碳汇交易融通打下坚实基础。　　表 3 我国地方林业碳汇项目试点进展　　数据来源：中财大绿金院根据公开资料整理
　　(三)CCER项目备案重启为林业碳汇发展铺平道路
　　林业碳汇的市场交易价值来自于其所具有的清缴抵消性质。《京都议定书》第一阶段中来自CDM机制产生的减排量可用于附件一国家清缴其减排目标。目前我国的全国碳市场和地方碳市场中均允许控排企业使用一定比例的CCER进行履约清缴。根据2020年12月发布的《碳排放交易管理办法(试行)》，CCER指对我国境内可再生能源、林业碳汇、甲烷利用等项目的减排效果进行量化核证，并在碳交易所注册登记的核证自愿减排量。作为林业资源参与交易的主要市场化手段，CCER机制通过政府签发配额和企业间签订预购协议来实现项目级减排信用的抵扣作用，能够极大程度上推动森林生态效益价值化。
　　当前我国的CCER相关工作已于2017年暂停，但关于管理办法的修订、方法学的研发以及市场建设准备从未停止。根据北京市人民政府办公厅于2021年3月印发的《北京市关于构建现代环境治理体系的实施方案》，北京将完善碳排放权交易制度，承建全国温室气体自愿减排管理和交易中心。同年11月印发的《国务院关于支持北京城市副中心高质量发展的意见》中也提出，推动北京绿色交易所在承担全国自愿减排等碳交易中心功能的基础上，升级为面向全球的国家级绿色交易所。此外，在市场建设准备上，根据北京绿色交易所公开信息，CCER管理交易电子系统的招标采购已于2021年底完成，相关专职人员的招聘也在持续推进中。从市场需求的角度，“十四五”期间，钢铁、有色、石化、化工、建材等行业将被逐步纳入全国碳市场，整体控排规模将扩大至80亿吨，CCER的需求因而也将提升至4亿吨，故重启CCER一级市场的备案签发具有现实紧迫性和必要性。
　　CCER的备案签发一旦重启，林业碳汇作为其中生态价值最高、额外性最充分的项目子类，势必得到政策的垂青和市场的关注。2017年CCER签发备案暂停前最主要的项目类型为清洁能源类，即风电、光伏和水电的建设开发。其中水电项目由于对生态环境影响大且体量规模远超其他类型项目，而被不少地方试点市场明确拒绝用于碳信用抵消。风电、光伏在过去5年期间技术快速进步，成本下降幅度超过50%，也已经渐渐失去额外性的论证基础，且随着国家清洁能源项目的大规模开发和绿电交易市场的发展，这类型项目未来获得CCER减排量签发的可能性也在降低。在这样的背景下，林业碳汇在CCER项目中的重要性将逐渐得以体现，叠加植树造林在我国生态环境保护中的基础性地位，未来在政策加持与市场热情的助推下林业碳汇开发势必将成为CCER项目减排量的最主要贡献来源。这一点也体现在近期岳阳林纸、福特金森等上市公司加大林业碳汇布局的行动当中。
　　三、我国林业碳汇发展的挑战
　　(一)林业碳汇开发水平仍然较低
　　根据历年全国森林资源清查数据显示，我国的森林蓄积量呈逐年上升趋势，“十三五”期间我国累计造林5.45亿亩，森林覆盖率达到23.04%，森林积蓄量达到175亿立方米，较2005年增长约27.7%。尽管林地面积保持增长，但许多北方、西北地区仍然存在宜林地未开发的情况。当前中国林业资源分布不均，大量林地集中在山区，资源的盘整专业性要求较高，林业碳汇开发难度大。据研究报告，我国可用于造林的土地还有约3000万公顷，加上退耕还林、退耕还草的土地，总共还有4000多万公顷土地可以用来扩大森林面积。然而，这些可造林土地的50%是在降雨量400毫米以下的干旱和半干旱地区，造林难度较大。
　　(二)碳价偏低导致碳汇开发激励不足
　　森林生态系统在涵养水源、保持水土、生态保育、固碳吸收等方面为全社会做出巨大的贡献，是显著的公共物品。发展林业碳汇交易，能够将森林巨大的生态外部性进行价值转化，赋予森林建设者一定的物质回报，为林业建设提供经济基础。然而，我国当前碳价偏低，CCER价格长期在20-30元/吨区间徘徊，导致林业碳汇项目市场回报偏低，缺乏有效的经济激励。张颖等(2019)通过测算发现，我国碳汇林的培育、养护平均成本为288元/ m2，而造林30年的林业碳汇平均收益为141元/m2，碳汇项目的开发成本远高于收入。
　　(三)林业碳汇方法学复杂且适用性偏低
　　目前，我国碳排放权交易市场和温室气体国家核证自愿减排量(CCER)市场对林业碳汇项目的类型没有具体的限制和规定，但要求进入碳市场的林业项目所采用的方法学需经国家主管部门批准和认可。截至2017年3月停止CCER项目备案前，中国核证自愿减排量交易信息平台上发布监测报告项目共计8个，占备案林业碳汇项目数61.5%，占监测报告总数的0.98%；减排量备案项目1个，占减排量备案项目总数的0.4%。由此可见，目前我国CCER项目中林业碳汇项目占比较小，其主要原因在于基线情景和额外性等方面论述不够清晰，而该标准是项目开发的前提和基础。
　　四、启示与建议
　　(一)政企合作建立完备的林业资源网络，大力促进林业资源整合
　　建议林业资源丰富的地区建立起统一、标准化的林业资源网络，统筹小林地与大林地差异化协同发展。具体而言，建议发挥林业局统筹规划与地方林业集团林业经营管理的能力，建立数据库与资源共享平台，尽可能提高林业资源的有序、整合利用。国家与地方层面可进一步强化林权改革，减少因林权纠纷导致的项目开发阻滞。
　　(二)行业端实践协同政策端更新，提升市场积极性
　　提高碳价是引动市场活力的关键要素。碳价的变动主要受供需关系影响，因此政策端需要完善市场机制建设，引入更多投资机构参与交易，并在配额分配、交易细则上进行改良。行业端，建议林业行业主动引进优秀案例的开发流程与经验，增加地方性碳汇项目的开发输出，以实践效果向市场与政策端交出林业板块的可持续发展答卷，推动相关利好政策的思考与制定。例如，以内蒙古大兴安岭等地为首的国有林场已积极投身林业碳汇项目实践，为地方小林地、私营林地作出了良好示范。相关行业组织需要引导结合供需双方区位优势和既有碳汇技术及经验，帮助林业碳汇新项目最大限度地避免异地落实的“水土不服”，顺利实现供需双方的碳汇额度与资金置换。
　　(三)加强人才培养与鼓励方法创新
　　专业的方法学更新与复合型人才培养是与时俱进开发林业碳汇资源的重要手段。建议加强全行业内林碳教育，推广碳汇测量路径和碳汇林项目开发的技术与经验，加强我国林业碳汇项目开发、设计、管理、核算、监督等各方面的人才培养，确保为碳汇造林和碳核算项目提供足够的人才支持，构建更可科学、利于应用的方法学。
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