IIGF观点 | 区域协同碳减排提高综合效用的探讨 ——以内蒙古为例

我国贯彻新发展理念，将应对气候变化摆在国家治理更加突出的位置，不断提高碳排放强度削减幅度，不断强化自主贡献目标，努力提高应对气候变化力度，推动经济社会发展全面绿色转型。特别是，2020年我国提出碳达峰、碳中和目标以来，我国碳减排的力度在各地区、各行业均得到强化。然而，当前我国目前正处于探索经济转型升级的过程中，碳减排的机制、制度、方案仍不完善。如果不能提高碳减排的有效性，推动碳减排将对我国的经济发展造成很大的不确定性。
　　能源领域是我国温室气体排放的主要来源。内蒙古是国家重要的能源基地，也是重要的碳排放来源地。我国在推动碳减排的进程中既要考虑碳减排的实效，又要兼顾碳减排期间的能源安全、供应链安全等影响全局的基础性问题。以内蒙古为例研究区域协同碳减排具有显著的代表性和典型性，希望基于此提高政策建议的参考价值。
　　一、开展区域协同碳减排的意义
　　（一）控制煤炭相关碳排放是推动碳减排的核心
　　由于煤炭本身碳排放强度比较高以及以煤为主的能源的结构，导致煤炭成为我国碳排放的主要来源。
　　内蒙古是煤炭生产和消费重点省区，推动其实施区域协同碳减排意味着抓住了碳排放的主要矛盾(见图1)。2021年9月，中央和国务院发布的《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》(以下简称，《意见》)在指导思想方面提出，坚持系统观念，处理好发展和减排、整体和局部、短期和中长期的关系，把碳达峰、碳中和纳入经济社会发展全局。推动区域协同碳减排目的就是全面落实《意见》中的指导思想，让系统观念不空洞，让发展和减排更协调，让整体和局部的价值更统一，让短期和中长期的关系更明了。
　　（二）开展区域协同减碳有助于降低实现碳达峰、碳中和过程中的风险
　　国家层面高度关注实现碳达峰、碳中和进程的风险防范。相关文件明确提出，坚持“全国统筹、节约优先、双轮驱动、内外畅通、防范风险”原则。防范风险的具体举措包括，处理好减污降碳和能源安全、产业链供应链安全、粮食安全、群众正常生活的关系，有效应对绿色低碳转型可能伴随的经济、金融、社会风险，防止过度反应，确保安全降碳。具体到内蒙古来看，采取区域协同碳减排有助于充分考虑能源需求侧和供应侧的匹配，科学开展能源需求预测，在能源转型期间更加可靠的保证能源供应安全。基于安全的能源供应，供应链的安全才能得以保障，同时密切的区域协同也为供应链安全奠定了基础。
　　（三）促进欠发达地区经济发展
　　从全国范围来看，内蒙古属于经济相对欠发达。但是，区域碳减排可以充分利用京津冀甚至东部其它经济强省的经济优势和政策工具反哺内蒙，充分利用内蒙提供更为经济的清洁能源来降低全社会的综合碳减排成本。
　　从高耗能产业转移的视角来看，中东部地区通过“外包”降低本地的碳排放，不断降低高排放产品和能源的生产，依赖其他地区调入满足当地消费需求，使得环境污染压力和碳排放压力转移至内蒙古等中西部生产省份。而内蒙等生产省份经济发展水平较为落后，缺乏足够技术经济支持来应对气候变化。区域协同碳减排可以充分利用经济高达省份的资金、技术等优势提升内蒙古应对气候变化的能力。
　　促进城镇居民与农村居民公平碳减排。中国各省内和各省之间的家庭碳足迹存在很大的不平等。一是城镇居民人均碳足迹是农村居民人均碳足迹的2.5倍。中国经济一直在快速增长，但全国仍然存在明显的城乡差距。这是中国可持续发展面临的最大挑战之一。与农村居民相比，城市居民拥有更高的家庭收入和更现代的生活方式，导致碳足迹更高。内蒙古的居民与其能源受地的居民相比碳足迹更低，区域协同有助于公平碳减排。
　　二、开展区域协同减碳的可行性
　　（一）内蒙作为全国主要的能源输出地减排潜力大
　　依托于内蒙古丰富的煤炭资源以及与京津冀为邻的地理优势，内蒙古充分利用自身能源资源优势条件，将自治区建设成为了国家重要能源生产输出基地。2020年全国煤炭储量1622.88亿吨，其中内蒙古煤炭储量达194.47亿吨，占比12%。据内蒙古自治区自然资源厅2021年发布的数据，截至2019年底，内蒙古全区煤炭勘查累计估算资源总量达9554.54亿吨，其中查明的煤炭资源储量为4801.03亿吨，预测的煤炭资源量为4753.51亿吨。
　　内蒙古形成了高度依赖能源产业的经济发展格局，同时也是全国重要的能源消费和碳排放所在地。“十三五”期间，全区累计外送原煤和电量继续位居全国各省第一。根据《内蒙古自治区人民政府关于现代能源经济发展情况的报告》，2020年内蒙古煤炭产能达13.41亿吨，占全国四分之一，居全国第一。根据中国煤炭工业协会发布的《2020煤炭行业发展年度报告》，2020年内蒙古的原煤产量达10.01亿吨，同比增长1.3%，位居全国第二，占比达全国总量的26%，外运量超5.7亿吨。2020年内蒙古全区发电量5811亿千瓦时，外送电量2070亿千瓦时，占全国跨省送出电量总规模的13.5%，是外送原煤和电量规模最大的省份，为保障国家能源安全做出了重要贡献。
　　在全国推动能源经济结构转型的大形势下，内蒙古深化供给侧结构性改革，推动能源工业转型升级，加大煤炭清洁安全开采力度，燃煤煤电煤耗进一步降低，大力推动风电和光伏等清洁能源发展。内蒙古正在逐步从化石能源基地向清洁能源基地转变。内蒙古的能源工业转型不仅管住了区内的碳排放的源头和入口，也相当于逐步拧紧全国碳排放的阀门，这一举措对于全国整体上实现碳减排将发挥重要作用。
　　“十三五”期间，全区累计退出煤炭产能3500万多吨，提前完成煤炭行业去产能任务， 到2020年末，煤矿采煤机械化率达到98%以上，年原煤产量达100万吨以上企业占全部煤炭企业的比重接近七成。电力装机容量超1.4亿千瓦，其中，装机量600兆瓦以上超临界火力发电机已成为火电主力机型，煤耗水耗进一步降低，风电和光伏发电等可再生能源电力装机占比超三分之一。推动煤炭加工由简单的炼焦向煤制油、煤制气、煤制乙二醇和煤制烯烃等为代表的现代煤化工发展，到2020年底煤制烯烃产能超300万吨，居全国第一。
　　（二）内蒙古具备为区域碳减排发挥更大作用的潜力
　　为了更好实现碳达峰与碳中和目标，内蒙古积极促进产业结构升级，大力发展第三产业，控制第二产业碳排放，降低能源强度与碳强度；同时，充分利用自然资源的优势，发展可再生能源，降低化石能源依赖度，促进能源转型。
　　能源碳减排的核心是采用可再生能源替代传统能源。我国主要的可再生能源风能和太阳能资源丰富地区主要在西部地区。然而，内蒙古不仅风能、太阳能资源丰富并且距离京津冀等电力负荷中心更近，具有发展大规模发展可再生能源的资源条件和消纳条件，进而促进大规模的减排。
　　内蒙古自治区风能资源条件居全国首位。全区70米高度风能资源量约为15亿千瓦，年平均风功率密度达到353瓦每平方米，是全国唯一平均风功率密度超过350瓦每平方米的省区；太阳能资源也是全国最丰富的区域之一，太阳能年总辐射量4800～6200兆焦每平方米，年日照时数在2600～3400小时之间，资源丰富和较丰富地区面积约72万平方公里，占全区总面积的61%，是全国高值地区之一。
　　截至2020年11月底，全区风电累计装机3097万千瓦、持续多年位居全国第一，光伏发电累计装机1168万千瓦、居全国第七位，全区风电、光伏发电装机总量超过4000万千瓦，占全国风电和光伏发电装机总规模的9.3%，在全国装机规模最大。预计到2020年底，全区可再生能源发电装机将达到5000万千瓦，比2015年增加1852万千瓦、增长58.8%，超过全国风光总装机容量的十分之一。其中：风电3500万千瓦、太阳能发电1230万千瓦、水电238万千瓦、生物质发电32万千瓦。风电、太阳能发电均超过国家明确我区的风电发展“十三五”规划和太阳能发展“十三五”规划目标。
　　“十四五”期间，自治区将按照习近平总书记在第75届联大一般性辩论上提出的“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。”的目标愿景，以生态优先、绿色发展为导向，大力发展可再生能源。“十四五”期间，内蒙古自治区规划实施“新能源倍增工程”，建设全国最大的新能源基地。坚持本地消纳和大规模外送、集中式和分布式开发并举，继续推动清洁低碳、安全高效的现代能源体系建设。“十四五”期间，新能源项目新增并网规模达到5000万千瓦以上，到“十四五”末，内蒙古自治区可再生能源发电装机力争超过1亿千瓦。届时，内蒙古清洁能源不但可以满足本地能源减排的需求，也同时通过大规模的电力外送满足受电省份的碳减排的需求。
　　（三）碳减排边际成本和产业结构的差异为区域协同碳减排提供了条件
　　研究认为，全球合作能有效促进减缓气候变化进程。全球 2000−2100 年累积 CO2排放在非合作博弈情景下是合作情景下的 2.29 倍。因此，从全国来看，不同省份或者区域协同合作可以有效促进碳减排。
　　产业结构是决定能源消耗量和二氧化碳排放量的重要因素之一。我国各区域的产业结构不同导致能源消耗量和碳排放量也有较大差异。以内蒙古等地为例，其经济结构高度依赖能源等高碳的第二产业，当下的碳减排压力较大。未来在能源转型过程中，内蒙古有丰富的煤炭资源可以承担能源安全稳定器的作用，优良的风能、太阳能资源为持续降低清洁电力的成本提供了先决的条件，未来碳减排的边际成本较低。
　　从全国来看，东部经济地区相对发达，随着经济结构的调整，国民经济中重工业的比重会逐渐下降，而服务业的比重会相应提高。因而，东部地区相应的碳减排潜力会有所降低，碳边际减排成本相应地增加。
　　从当前来看，内蒙古邻居的能源输出地京津冀地区人均碳排放和人均化石能源消费量均有显著降低。但是，下一步要实现进一步深度减排，未来进一步提高清洁能源消费的比重以及为此建立新型电力系统仍然需要内蒙古作为重要的电力系统安全运行支撑来源地以及清洁电力的来源地。
　　三、推动区域减碳协同的建议
　　推动区域协同碳减排具有潜在的经济效益。然而，当前我国在区域系统合作方面的基础并不扎实，各地区独特的碳减排的潜力和碳减排成本尚需梳理，相应的机制仍待建立，针对这些话题本文提出了如下建议。
　　（一）摸清各省区协同碳减排的潜力和碳减排的成本
　　建立区域碳减排协同机制的目的是降低全社会的减排成本，实现减排资源的协同，充分利益低成本的减排工具。对各个地区的碳强度下降潜力进行科学的评价有助于制定区域差异化的减排目标，从而进一步降低碳减排对经济水平的影响。对碳强度下降潜力的科学评估有助于摸清我们的底牌，做到对减排潜力心中有数。
　　（二）支撑系统深入的开展区域协同碳减排研究
　　碳达峰、碳中和是一个长期的系统性工程，涉及经济社会的方方面面。无论是产业结构调整还是碳减排，都应该是区域间协同合作完成的。某一个区域单独开展产业结构调整不与其它地区合作，从经济性和可操作性来说均不合理。建议系统深入的区域协同碳减排研究，为科学分配各地区的碳配额，也为碳定价等各类型政策工具提供科学的支撑。一是研究以国家层面产业布局角度分析能源结构、产业结构调整对各地区碳减排的作用机制并优化碳减排的成本，二是基于碳减排成本优化制定碳减排过程中经济增长与碳排放脱钩的最优路径。
　　（三）建立跨区域协同碳减排的碳减排获益分享机制
　　推动各地区协同减排，从全社会的层面可以获得相应的经济收益，同时区域协同的减排压力较大一方可能经济利益受损，建议采取合理的补偿机制，促使协同碳减排持续发挥效用。建议可以从两个方面考虑设立补偿机制，一方面是参照各个地区在节约的减排成本中的贡献比重进行分配。另一方面，若上一年的补偿机制不合理或者不够科学，某地区承担了较大的碳减排任务因而经济遭受损失，那么，在下一年的碳配额分配中，经济受损区域的碳排放权应给予更多。同时，建议向在协同减排中承担较大减排压力的地区征收较正常水平低的碳税，以进行一定程度的补偿。
　　（四）建议探索消费端碳核算以优化碳减排责任
　　建议自上而下的机制鼓励区域协同碳减排。碳排放的源头是化石能源的燃烧。不论是煤炭在内蒙当地用于发电还是用于工业过程，亦或是直接外运到其它省份，推动煤炭使用量不断增加的还是消费侧的推动。建议采用消费侧碳核算以优化碳减排责任分配，促使煤炭调入地区承担更多的气候变化减缓责任，向调出省份提供更多经济与技术支持碳减排。目前，全国碳交易市场已正式启动，这为区域合作提供了一个很好的平台。
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