IIGF观点 | 助力东盟能源转型 共建绿色“一带一路”

2021年11月，中国-东盟建立对话关系30周年峰会上提出要“共同推动区域能源转型，探讨建立清洁能源合作中心，加强可再生能源技术分享”。在区域能源转型逐渐成为国际合作重要抓手之一的当下，中国和东盟在能源相关的政策构建方面互动频繁，为未来双边能源投资合作进一步发展营造了良好的发展环境。
　　本文梳理了中国和东盟能源合作的相关政策背景、东盟各国低碳转型的必要性、中国在东盟过去二十年的能源投融资格局以及可再生能源项目的主要投融资模式。在此基础上，针对可再生能源领域未来良好的合作前景，为我国相关政策制定者、 中方投资主体以及中方金融机构包括政策性银行和信用保险机构提供了具体的建议。
　　一、中国-东盟能源投融资政策背景
　　中国近期推出的对外投融资指引性政策文件和相关领导讲话将大力支持清洁能源项目、退出海外煤电项目放在了优先级。2021年7月出台的《对外投资合作绿色发展工作指引》提出，要“支持太阳能、风能、核能、生物质能等清洁能源领域对外投资”；同年9月，中国在第76届联合国大会一般性辩论中正式宣布停止新建海外煤电项目，大力支持发展中国家能源绿色低碳发展。
　　作为此前提供融资较多的中国政策性金融机构及几大商业银行也紧随政策布局。中国工商银行早前于今年7月拒绝为津巴布韦煤电项目提供融资；中国银行于9月宣布“从2021年第四季度开始，除已签约项目外，中国银行将不再向境外的新建煤炭开采和新建煤炭提供融资”；中国出口信用保险公司在其公司“十四五”规划中明确提出，对绿色低碳项目适当放宽承保条件，加大支持力度，有效助推投资者开展绿色能源项目。由此可见，中国政府及相关金融机构正在加大对中国对外能源投资绿色转型的支持力度。
　　作为中国能源合作的主要对象国之一，东盟在气候变化方面也做出了诸多新承诺。2021年11月，在第26届联合国气候变化大会(COP26)上，东盟国家发布了《东盟能源合作行动计划(APAEC)》(2021-2025)，提出到2025年将能源强度降低32%，并计划在2025年可再生资源占能源供应总量的23%。目标是“加强能源连接和市场整合，实现能源安全、可及性、可负担以及可持续性”。
　　同时，东盟大多数国家更新了巴黎气候协定下的国家自主贡献(NDC)承诺。虽然各国NDC设定的基准和目标表述不一，较难横向比较，但整体而言有较为明确且具雄心的减排目标和路径。其中，马来西亚将无条件减排目标由35%调整为45%；老挝将目前无条件减排承诺设定为60%。除了NDC目标的调整，东盟各国在退煤计划、碳交易及定价、碳税、净零排放目标上都做出了一定的承诺。其中五个东盟国家在COP26期间签署了全球煤炭转型清洁能源声明(虽然印尼和菲律宾未签署第三条，以保留其继续新建煤电厂的可能性)，成为了该区域在能源转型上的重要里程碑。

　　表 1 东盟十国的减排和能源转型承诺　　来源：作者根据东盟能源中心数据(截至2021年11月17日)编制
　　与此同时，各国为达成其能源转型及减排目标，也在可再生能源方面推出了支持政策。如2020年底，印尼政府颁布了简化电价、对特定电厂的电价补贴政策(Feed-in tariff system)等政策以刺激太阳能和水力发电；菲律宾政府计划开放100%外资所有权的新能源发电政策以吸引对新能源基建的外国投资。东盟十国在气候变化及能源方面的政策支持与决心也在不断加强。
　　在积极的政策背景下，中国与东盟之间能源投资合作前景广阔，两方政府层面合作成果频出。自2004年首次召开环境政策对话以来，中国与东盟相关机构不断开展合作。2017年，东盟10+3会议召开，实现定期部长级交流，主要围绕能源安全、清洁能源等开展论坛及圆桌对话；同年中国与东盟能源中心共同实施“中国-东盟清洁能源能力建设计划”，分享交流清洁能源发展政策、技术、及应用等经验；2018年，《中国-东盟战略伙伴关系2030年愿景》中提及《中国-东盟清洁能源能力建设项目》，并提出将采取区域措施促进清洁能源发展；2021年，中国-东盟建立对话关系30周年峰会上提到要“共同推动区域能源转型，探讨建立清洁能源合作中心，加强可再生能源技术分享”。在能源转型成为气候变化重点领域之一的当下，中国-东盟在能源政策互动频繁，为未来双边能源投资合作进一步发展营造了良好的发展环境。
　　二、东盟加快能源转型迫在眉睫
　　(一) 气候变化威胁加剧
　　由于地理位置特殊性，东盟国家受气候变化导致的极端天气影响严重，这已经成为东盟国家实现区域长期稳定的最大威胁之一。在近十年的发展过程中，沿海地区不仅成为东盟各国人口和经济活动的集中地，也是各类自然灾害频发地区。
　　气候变化也给东盟十国带来一定的经济损失，未来或将加剧。2019年CRO论坛《全球变暖对人类，地球及经济的影响》报告显示，在2100年前全球气温增幅小于2度仍将导致13%的全球GDP损失，增高3度会带来23%的GDP损失。如果不加大转型支持力度，每延缓一年实现《巴黎协定》目标，就会增加0.3-0.9万亿美元的成本，气候变化适应成本也将急剧增加。
　　(二) 东盟区域能源安全面临挑战
　　由于区域发展不平衡，各地区经济增长和城市化进程也不同，东盟能源供需十分不均，供给缺口日益扩大，保障能源安全和供给稳定的压力不断升高。根据国际能源署发布的《东盟+6能源安全》报告，东盟区域高度依赖化石能源，且大量石油依靠进口；同时受自然灾害影响大，供电易受影响。虽然东盟区域化石能源相对丰富，但分布不均。供给缺口相对大的国家资源相对匮乏；印尼和越南等国资源丰富，但存量有限，能源需求增长远高于供给。
　　丰富能源使用种类已成为东盟各国保障能源安全的重要举措。东盟地区特殊的地理位置和地形结构也使其在太阳能、水能、风能等方面具有较大潜力。其中，东盟大部分地区纬度位置处于赤道附近，太阳能丰富；缅甸、越南、老挝等水能资源丰富，印尼和菲律宾地热能蕴藏量丰富。
　　(三) 可再生能源融资成本下降
　　提高可再生能源在能源使用中的占比可以保证长期能源供给成本降低，减少化石能源价格波动带来的供给中断及成本上涨风险，在技术革新促使可再生能源价格不断降低的情况下，投融资成本或将下降。根据国际能源署《2020年可再生能源发电成本报告》，2020年聚光太阳能发电成本降低了16%，陆上风能下降了13%。此外，随着各国环境标准及减排目标的提高，化石能源装机及运营成本将高于可再生能源。同时，在各国政府的政策支持下，开发性金融机构、政策性银行及商业银行针对可再生能源项目的融资利率及担保方面的支持优先级不断提高，也将降低可再生能源的融资成本。
　　三、中国在东盟的能源投融资格局
　　整体而言，东盟国家是中国“一带一路”能源投融资的重点建设区域。虽然在新冠肺炎疫情持续冲击下，2020至今年上半年能源投融资整体呈下降趋势，但今年退煤之后 ，未来在可再生能源领域的增长潜力可期。
　　从投资数据来看，自2006年，中国对印尼能源领域投资额最高，紧随其后的是马来西亚、老挝及新加坡；在能源类别方面，中国可再生能源投资集中在老挝、越南、柬埔寨、泰国、马来西亚及新加坡，特别是在老挝及柬埔寨的水电项目投资，仅2016年中国能建的老挝水利项目单笔成交额高达203亿美元；在投资主体方面，以国企及大型新能源民营企业为主。
　　为支持能源对外投资蓬勃发展，中国两大政策性银行——中国国家开发银行和中国进出口银行也为中国-东盟能源合作提供了优惠贷款及担保支持。根据波士顿大学中国能源融资数据库数据(仅限两大政策性银行)，截止2019年，中国国家开发银行和中国进出口银行为东盟能源项目提供融资额及项目数量整体呈下降趋势；在可再生能源项目支持上作用有限，且集中在水电项目。一方面由于传统能源与水电项目通常比风能、太阳能项目规模大，风险高，更容易获得政策性银行支持；另一方面由于东盟国家能源结构及新增能源项目(在2019年以前)以传统能源为主。未来，在中国不再支持海外煤炭项目背景下，政策性金融机构包括政策性银行和信用保险机构(中信保)有望加大对可再生能源项目的支持力度，包括提供优越的融资条件及承保条件等。
　　总体而言，中国在东盟的能源投融资规模较大，可再生能源投融资目前仍集中在水电项目。从东盟能源转型的市场需求角度以及中国在可再生能源领域国内已有成熟技术经验的角度来看，未来中国可以加大在东盟区域可再生能源的投融资，特别是在太阳能及风能项目。
　　四、中国在东盟的可再生能源项目投融资模式
　　(一) 公司融资模式
　　公司融资模式通常由可再生能源项目发起公司作为借款人，以公司资产为担保，或第三方提供担保或抵押的融资模式，属于表内融资，且有追索权。
　　公司融资模式主要包括出口信贷、两优贷款、银团贷款和债务融资等。其中，两优贷款指中国援外优惠贷款和优惠出口买方信贷。其特点主要是成本最低、融资期限较长，但主要基于政府层面合作框架，审批流程长，不确定性较高。在中国境外可再生能源项目中，主要应用出口信贷，其中以出口买方信贷为主。出口买方信贷的借款人是海外业主，出口方无需承担负债。如果由中资银行提供信贷，则一般要求业主购买中信保的“中长期出口信贷保险”，承保商业风险及政治风险；如果由境外银行提供贷款，则一般参照“内保外贷”模式，即“需要境内银行或法人为境内企业境外注册分公司开立融资保函，再根据保函发放贷款”。相比之下，出口卖方信贷由于借款人为境内出口企业，会增加表内负债，因此对企业负债率有一定的要求。
　　(二) 项目融资
　　随着市场竞争越来越激烈，海外能源工程也发展出了新的承包模式，由纯粹的工程承包转移到要求EPC公司参与到项目的投资与运营中，项目融资模式也越来越受到大型项目的青睐。项目融资是指项目发起人以经营某项目为目的成立一家项目公司(SPV)，该项目公司利用高比例的债权融资来开发项目，并通过该项目产生的收入来偿还贷款，而无需一揽子或无关资产担保。
　　与公司融资相比，项目融资模式是无追索或有限追索，即贷款方无权追偿或担保方以其提供的担保金额为限承担赔偿责任。此外，项目融资可以实现表外融资，对母公司的资产负债情况一般无较大影响，同时以其高比例债权融资的特点可以实现一定的“抵税”效应。项目融资大体上可分四个阶段，如图2所示。但不同阶段之间可以重叠或按不同顺序进行，不同项目的每个阶段持续时间也不同。

　　图 2 项目融资全生命周期阶段示意图　　来源：《中国基础设施项目第三方市场合作：联合融资操作手册》
　　基于以上特点，项目融资的核心在于参与各方(投资人和贷款人)需对项目进行详尽的财务分析、风险识别、管理及缓释方法。项目融资的风险一般可以分为项目固有商业风险、宏观经济或财务风险、监管及政治风险等。
　　为了避免风险和收益不均衡导致的项目失败，需要通过文件安排、担保及与当地政府共担风险等对意外及风险事件做出反应。
　　(三) 混合融资
　　在新兴市场如东盟绝大多数国家，由于气候方案及清洁技术投融资的风险识别及回报机制并不完善，私人资本难以保证投资回报，混合融资应运而生。一般而言，混合融资分为两种层次。第一种是国际上更常见及通用的、由开发性金融机构提供的低息优惠贷款及商业性金融机构提供的公司或项目融资组成；第二种是指在不同项目阶段，公司融资和项目融资的混合。广义上的混合融资是一种避免政策外部性、有效调动私人资本的融资模式，但由于新兴市场的信用评级较低并附有额外的政治风险、货币风险及信息不透明等问题，私人资本参与度并不高。
　　中国企业投资可再生能源项目较少采用与多边开发机构合作的混合融资方式，但存在使用不同项目阶段的“建设期EPC融资结合运营期项目融资的形式”，如中国电建承包的越南油汀光伏项目。这种分阶段混合融资较常见于期限两年以内的融资项目，需要购买中信保提供的特定合同保险，即不需要主权担保或财政担保，仅凭业主自身情况和当地金融机构的保函进行承保。
　　(四) “多边银行贷款+创新项目融资”案例分析：越南富安省Hoa Hoi 257MW太阳能发电厂
　　1、项目背景
　　该项目位于越南中南沿海地区富安省Hoa Hoi公社，项目装机总量为257MW,于2018年开工建设，于2019年5月正式投入运营。Hoa Hoi太阳能发电厂是越南单体运营太阳能发电厂，可以满足广义、芽庄及周边地区的电力需求，并每年减少123,000吨二氧化碳排放。
　　该项目由泰国B.Grimm电力公司及Truong Than越南公司共同成立的合资公司富安TTP股份公司负责管理运营，中国能源建设集团山西院承担工程总承包。
　　2、融资结构
　　该项目采用混合融资方式，即“多边银行贷款+创新项目融资”方式，如图3所示，由项目公司富安TTP作为借款人，亚洲开发银行(ADB)提供2790万美元贷款(A loan)，其余1.488亿美元贷款由银团贷款提供(B loan),另外还包括领先亚洲私人基础设施基金930万美元贷款。

　　图 3 越南Hoa Hoi太阳能电厂项目A/B loan融资结构　　来源：作者编制
　　3、项目风险管理及亮点
　　为支持越南的光伏电站，亚开行采用了创新的融资结构，引入A/B loan以弥补越南市场有限追索项目融资模式的不足。这也是亚太地区第一笔获得CBI认证的B类绿色贷款。在风险管理上，该项目还有以下突出特点：
　　首先，该项目早在2018年10月，即开工建设前期，就与越南电力的EPTC电力贸易公司签订了Hoa Hoi太阳能项目的购电协议(PPA)，保证了项目有稳定的预期收益作为还款来源；
　　其次，多边开发银行(ADB)作为A loan贷款人可以减小项目政治风险，其要求的环境社会影响报告也可以确保项目按国际最佳实践运作；
　　最后，该项目与EPC签订“完整并可交付使用合同”(turnkey contracts),可以大幅度减小建设及完工风险。
　　五、政策建议
　　在以绿色为底色的“一带一路”的框架下，中国和东盟双方应基于中国-东盟建立对话关系30周年峰会上达成的清洁能源合作的共识，深化和利用好“一带一路”的平台，助力东盟能源低碳转型之路。基于以上关于相关政策背景、中国在东盟的能源投融资格局以及可再生能源的几种主要投融资模式的梳理，本文为我国相关政策制定者和中方投资主体与金融机构提出了以下建议：
　　对我国相关政策制定者而言，应该基于中国-东盟清洁能源合作中心等机制，加强对东盟国家可再生能源政策和市场的了解，帮助其完善相应的新能源政策框架，整体构建一个投资友好的环境；并与多边开发性金融机构和国际组织合力为一些有需要的东盟国家提供技术援助和能力建设服务。
　　对中方投资主体和金融机构而言，应该减少主权担保和公司担保的使用，探索多种融资和增信措施。具体建议包括，加强与多边开发性金融机构基于混合融资模式下的合作；积极联合多边开发性金融机构和外资银行，在东盟国家太阳能、风能等项目的投融资中共同探索无追索或有限追索的项目融资模式，最大程度依托多边和国际资本的风控能力，减少风险敞口；同时，自身也应完善可再生能源项目风险评估机制。
　　尤其针对两大政策性银行和中信保而言，应该加大对可再生能源项目在东盟落地的两优贷款及中信保承保方面的支持力度，在项目筛选过程中适当放宽对主权担保的要求。
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