IIGF观点|健康环境视野下的清洁生产模式与建议

2021年11月2日，在《联合国气候变化框架公约》第二十六次缔约方大会(COP26)上，包括美国、欧盟和中国在内的20多个国家启动了“突破性议程”(Breakthrough Agenda) 和格拉斯哥突破项目(Glasgow Breakthroughs)，承诺在这十年中开展国际合作，加快开发和部署实现《巴黎协定》目标所需的清洁技术和可持续解决方案，在2030年前让清洁技术从经济角度和可行性上成为全球每个高碳行业的选择。这是在历次气候变化大会中最为明确的提出清洁生产和清洁技术的表述。我国对此迅速响应，七天之后的11月9日，国家发展改革委、生态环境部等十部门发布《“十四五”全国清洁生产推行方案》。该方案提出，到2025年工业领域清洁生产全面推行，农业、服务业、建筑业、交通运输业等领域清洁生产进一步深化，清洁生产整体水平大幅提升，能源资源利用效率显著提高，重点行业主要污染物和二氧化碳排放强度明显降低，清洁生产产业不断壮大。应当指出的是，从整体而言，我国的清洁生产与实现双碳目标的要求和国际上的先进技术尚有一定的差距，迫切需要包括财政和金融工具在内的多项政策扶持。
　　一、我国清洁生产的内容领域
　　为了促进清洁生产，提高资源利用效率，减少和避免污染物的产生，保护和改善环境，保障人体健康，促进经济与社会可持续发展，我国制订了《中华人民共和国清洁生产促进法》。该法对于清洁生产进行界定，清洁生产是指不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头削减污染，提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻或者消除对人类健康和环境的危害。值得重视的是，法律将清洁生产放在人类健康和环境保护的视野中。从健康环境的角度看，近期我国对于清洁生产的最新政策(含宣言)部署较多，现梳理如下：
　　2021年2月2日，《国务院关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》(国发〔2021〕4号)在“五、加快基础设施绿色升级”中提出，“增加农村清洁能源供应，推动农村发展生物质能。促进燃煤清洁高效开发转化利用，继续提升大容量、高参数、低污染煤电机组占煤电装机比例。”
　　2021年9月3日，《工业和信息化部、人民银行、银保监会、证监会关于加强产融合作推动工业绿色发展的指导意见》(工信部联财〔2021〕159号)在“二、工业绿色发展重点方”中提出，“加强绿色低碳技术创新应用。加快电子信息技术与清洁能源产业融合创新，推动新型储能电池产业突破，引导智能光伏产业高质量发展。”
　　2021年9月22日，《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》(中发〔2021〕36号)在“五、加快构建清洁低碳安全高效能源体系”中提出，“实施可再生能源替代行动，大力发展风能、太阳能、生物质能、海洋能、地热能等，不断提高非化石能源消费比重。坚持集中式与分布式并举，优先推动风能、太阳能就地就近开发利用。因地制宜开发水能。积极安全有序发展核电。合理利用生物质能。”
　　2021年10月24日，《国务院关于印发2030年前碳达峰行动方案的通知》(国发〔2021〕23号)在“五、政策保障”中提出，“构建有利于绿色低碳发展的法律体系，推动能源法、节约能源法、电力法、煤炭法、可再生能源法、循环经济促进法、清洁生产促进法等制定修订。”《中华人民共和国清洁生产促进法》为2002年6月29日通过，2012年2月29日修正。
　　2021年10月29日，国家发展改革委等部门关于印发《“十四五”全国清洁生产推行方案》的通知(发改环资〔2021〕1524号)在“六、深化清洁生产推行模式创新”中提出“(十六)创新清洁生产审核管理模式。鼓励各地探索推行企业清洁生产审核分级管理模式，对高耗能、高耗水、高排放的企业以及生产、使用、排放涉及优先控制化学品名录中所列化学物质的企业严格实施清洁生产审核，对其他企业可适当简化审核工作程序。”
　　2021年11月10日，中国和美国在联合国气候变化格拉斯哥大会期间发布《中美关于在21世纪20年代强化气候行动的格拉斯哥联合宣言》。其中关于清洁生产的条款为“将清洁能源转型的社会效益最大化”、“ 双方回顾各自关于终止对未加装减排设施的国际煤电支持的承诺。”和“中国将在‘十五五’时期逐步减少煤炭消费，并尽最大努力加快此项工作。”
　　二、我国清洁生产的主要任务
　　2021年11月2日，《中共中央国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》提出了我国绿色低碳发展和生态清洁的主要任务和目标，提出在保障能源安全的前提下，加快煤炭减量步伐，实施可再生能源替代行动。《“十四五”全国清洁生产推行方案》具体部署，到2025年，工业能效、水效较2020年大幅提升，新增高效节水灌溉面积6000万亩。化学需氧量、氨氮、氮氧化物、挥发性有机物(VOCs)排放总量比2020年分别下降8%、8%、10%、10%以上。全国废旧农膜回收率达85%，秸秆综合利用率稳定在86%以上，畜禽粪污综合利用率达到80%以上。城镇新建建筑全面达到绿色建筑标准。我国清洁生产的任务的背景和现状如下：
　　从国际看，清洁生产(clearer production)是由联合国环境署于1989年提出，1997年重新定义为：在工艺、产品、服务中持续地应用整合且预防的环境策略，以增加生态效益和减少对于人类和环境的危害和风险。它在学术上属于生态学的范畴，在应用上包含能源、加工和产品三个层次的清洁。国际上推进清洁生产较活跃的是美国、德国、荷兰和丹麦等国家。国际能源署最新预计，CCS的减排贡献将在2030年达到总减排量的10%，2050年达到19%。自然资源工作可以为CCS提供充足的储存空间。三是配备CCS的生物质能(BECCS)。据科技部21世纪中心估计，到2050年全球BECCS上限碳汇潜力为100—150亿吨/年。这对于清洁生产、清洁技术和清洁能源提出了更高的要求。
　　从国内看，我国自1994年开始在造纸行业的15家企业试点，2002年出台《清洁生产促进法》。在我国推行清洁生产既是一个长远目标，也是一项紧迫任务。首先是节约资源的需要。我国资源约束趋紧和利用粗放并存，生态系统整体质量和稳定性不容乐观，生态系统退化形势严峻，碳汇能力巩固提升任务艰巨。上世纪50年代以来，全国性的水资源短缺、水生态破坏、水环境污染问题日益凸显，滨海湿地面积累积消失57%，红树林面积减少40%，海洋自然岸线占比持续下降。2018年，我国人工林面积超过森林总面积1/3，且不少位于干旱、半干旱地区，重点天然草原平均牲畜超载率达10.2%。其次是预防污染的需要。传统的末端治理与生产过程相脱节，推行清洁生产是使工业污染防治从治理关口前移到预防的必由之路。清洁生产能将污染物消除在生产过程之中，使环境状况从根本上得到改善。再次是适应国际贸易的需要。我国已加入世贸组织20年，为了维护我国在国际贸易中的地位，只有实施清洁生产，才能提供符合资源环境技术标准的“清洁产品”，顺利通过一些国家的绿色贸易壁垒。
　　总之，我国传统的生产方式是“三高一低”，即高投入、高消耗、高排放和低收益，这将以破坏生态环境和损害生命健康为代价，这些生态欠账必将加倍偿还。但触目惊心的事实并没有引起我们足够的重视，表现在：一是认识不到位，很多人认为我国还不够富裕，应当先发展经济，而后再考虑清洁生产。二是政策不健全，我国虽然已经立法，但贯彻力度不够，缺少全面和细致的激励和惩罚措施。三是相关人才不足，我国已经成立了清洁生产中心，但清洁生产专家缺乏，而且没有专业培训计划。
　　三、我国清洁生产的政策建议
　　清洁生产是人类工业生产迅速发展的历史必然，是一件迅速发展中的新生事物，是对已造成的工业污染的补救行动。我们要针对清洁生产中存在的问题，积极制定实施清洁生产的规划和计划，认真组织实施，进而大力推动清洁生产，为我国的生态文明建设和可持续发展做出新的贡献。新形势下推进清洁生产，必须发挥市场在资源配置中的基础性作用，坚持以企业为主体，政府指导与推动，强化政策引导和激励，逐步形成企业自觉实施清洁生产的机制。为此，建议如下：
　　一是完善清洁生产投资政策。充分发挥政府投资引导作用，构建与碳达峰、碳中和相适应的投融资体系。建议清洁生产的投入要把重点放在扩大资金渠道、增加资金投入和建立稳定增长机制上。要因地制宜探索不同办法，可以从排污收费中划出专项资金支持审核，也可以用中小企业发展专项资金支持清洁生产，还可以各级政府财政预算安排资金补贴企业清洁生产，更可以鼓励新能源研究开发，如太阳能和风能等，提高清洁生产资金使用效率。完善支持社会资本参与政策，激发市场主体绿色低碳投资活力。国有企业要加大绿色低碳投资，积极开展低碳零碳负碳技术研发应用。
　　二是健全生态环境经济政策。扩大环境保护、节能节水等企业所得税优惠目录范围，完善绿色电价政策。大力发展绿色信贷、绿色债券、绿色基金，加快发展气候投融资，在环境高风险领域依法推行环境污染强制责任保险，强化对金融机构的绿色金融业绩评价。落实环境保护、节能节水、新能源和清洁能源车船税收优惠。研究碳减排相关税收政策。建立健全促进可再生能源规模化发展的价格机制。完善差别化电价、分时电价和居民阶梯电价政策。严禁对高耗能、高排放、资源型行业实施电价优惠。加快推进供热计量改革和按供热量收费。加快形成具有合理约束力的碳价机制。有序推进绿色低碳金融产品和服务开发，设立碳减排货币政策工具，将绿色信贷纳入宏观审慎评估框架，引导银行等金融机构为绿色低碳项目提供长期限、低成本资金。
　　三是完善清洁生产体系和统计监测制度。开展清洁生产标准体系顶层设计和系统规划，形成全面系统的清洁生产标准体系。组织遴选符合清洁生产发展要求的产品、工艺技术装备、解决方案、企业、项目、园区等，建立工业绿色发展指导目录和项目库。探索建立工业企业温室气体排放信息平台，鼓励企业参照成熟经验主动披露相关信息。推进高耗能、高污染企业和相关上市公司强制披露环境信息，支持信用评级机构将环境、社会和治理(ESG)因素纳入企业信用评级。加强节能环保、清洁生产、清洁能源等领域统计监测，健全相关制度，强化统计信息共享。引导重点行业深入实施清洁生产改造，依法开展自愿性清洁生产评价认证。大力推行绿色制造，构建资源循环利用体系。推动煤炭等化石能源清洁高效利用。
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