IIGF观点|中国《2030年前碳达峰行动方案》解析

在COP26召开前期，联合国环境规划署发布了最新的《2021年排放差距报告》，指出全球当前减排行动的力度不足，各国目前上报的气候承诺依旧远落后于实现《巴黎协定》温控目标所要求达到的水平，并可能将全世界带入“在本世纪末至少升温2.7℃”的轨道，显著偏离了实现《巴黎协定》所要求的1.5°C或2°C目标的轨道。全球气候危机日渐严峻，而有效地限制温室气体排放急切地需要各个国家的共同努力。
　　我国在近年来的政策制定中体现出了愈发显著的气候雄心。随着COP26的临近，我国也陆续出台了众多重磅政策文件，为后续的应对气候变化工作以及气候谈判工作的开展奠定了基础。10月24日，中共中央、国务院印发《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，形成了碳达峰碳中和“1+N”政策体系中作为“1”的关键顶层设计，统领后续全局的政策制定。10月26日，国务院印发了《2030年前碳达峰行动方案》，对我国未来十年的碳达峰行动进行了全面规划。在COP26召开之际，本文将对《2030年前碳达峰行动方案》进行解析，分析中国碳达峰行动的重点原则和主要行动，并对中国各方落实碳达峰行动提出建议。
　　一、《2030年前碳达峰行动方案》的重点原则
　　为充分理解《2030年前碳达峰行动方案》(以下简称《方案》)的核心思想，我们结合《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》(以下简称《意见》)当中的总体要求，归纳出了《方案》中的几大关键词：
　　“全国一盘棋”+“分类施策”
　　应对气候变化作为全人类共同面对的重大挑战，一方面需要集中大量的资金、技术、人才等资源，予以鼎力支持；另一方面还需要协调各区域、各领域、各行业所面对的不同情况、不同禀赋，实现统筹兼顾。借助我国社会主义的制度优势，“全国一盘棋”就是要充分调动各方积极性，集中力量办大事，全力实现2030年前碳达峰的目标；而“分类施策”就是要结合各方的经济基础、资源禀赋、社会环境等情况，依据自身实际逐步完成目标任务。在前期对碳达峰碳中和工作的探索推进中，我国部分地区已经出现了运动式“减碳”的苗头，对于工作的理解出现了偏差，这在今年7月30日举行的中共中央政治局会议上便得到重点关注，并提出了要“坚持全国一盘棋，纠正运动式减碳”的要求。在最新发布的《意见》和《方案》两份文件中，“坚持全国一盘棋，强化顶层设计”的表述均出现在文件的首条工作原则当中，《方案》对于地方的碳达峰行动也在正文中具体提出了“上下联动制定地方达峰方案”的策略，体现了统筹、兼顾、协调是我国碳达峰行动中的重要原则。
　　“重点突破”
　　由于碳达峰行动对经济社会的发展将造成深远影响，对于碳达峰行动的推进，《方案》提出了“重点突破”的方式，即是要“抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，推动重点领域、重点行业和有条件的地方率先达峰”。典型的重点领域包括煤炭消费的率先达峰，也就是在“十四五”时期严格控制煤炭消费增长，在“十五五”时期逐步减少；在主要产生碳排放的工业领域力争率先实现碳达峰；在京津冀、长三角、粤港澳大湾区等经济较为发达地区率先推动经济社会发展全面绿色转型；以及在具有典型代表性的城市和园区开展碳达峰试点行动，率先实践碳达峰。
　　“双轮驱动”
　　“双轮驱动”是要充分利用政府和市场机制的共同作用，构建“新型举国体制”，既要贯彻国家意志，举全国之力聚焦国家重大战略需求，同时也要积极发挥市场的资源配置作用，发挥各类市场主体的创新活力。其表现在于，对于当前我国碳达峰行动中的重大战略领域和技术需求，《方案》不仅对能源、工业、城乡建设、交通运输等领域的低碳转型设置了明确的政策要求，提出了绿色低碳领域的重点创新技术，并将在未来以健全的法律法规标准和完善的经济政策予以政策保障；同时，《方案》还提出利用全国碳市场、用能权交易市场、电力交易市场等机制予以市场主体激励与约束，共同推动碳达峰行动的有序落实。
　　“防范风险”
　　在《意见》和《方案》的工作原则中均提及的最后一个原则，同时也是极为重要的原则便是风险的防范。碳达峰与碳中和行动对应着能源结构、产业结构以及经济社会的重大变革，如何在变革中保证平稳过渡，保障国家能源安全、产业供应链安全、粮食安全、群众正常生活、经济平稳和金融稳定不受到剧烈影响，同样是我国碳达峰行动中极为关注的重点。为此，中央多次提到的一大行动指南便是“先立后破”，即保障存量和增量的动态平衡发展，例如新能源的增量先立，有序实现落后煤电产能的替代，避免出现因减排而产生的过度限电等影响经济稳定发展的情况；以及要防止金融机构的过度反应，避免金融资产短时大幅“抽贷”“断贷”存量的煤电等资产而造成经济危机。所以对于碳达峰工作，虽然控制温室气体排放至关重要，但同时应当认清保障国家安全和经济发展的底线，强调防范风险的重要性。
　　二、《2030年前碳达峰行动方案》的十大行动
　　《2030年前碳达峰行动方案》作为我国对于碳达峰行动方案的总体规划，提出了“碳达峰十大行动”，包含了43条具体工作内容，对经济社会发展的各个领域构建了全面、细致且量化的行动方案和工作目标，对于十四五和十五五时期重点领域的细分政策出台形成了重要的指引。行动方案的主要内容如下表所示，包括上述的“碳达峰十大行动”以及国际合作、政策保障、组织实施三方面的保障措施。　　从碳达峰十大行动的各条内容分析，我们可以梳理得出国家对于碳达峰工作由主及次的具体安排。在行动方案中，能源是最为关键的领域，方案的一、二条均关注能源领域，分别针对能源结构的转变以及能源消费强度和总量的控制。三、四、五条涉及具体产业，其中第三条关注工业的碳达峰，第四条关注城乡建设即建筑领域的碳达峰，第五条关注交通运输领域的碳达峰。六、七、八、九条则涉及碳达峰工作中的其他重点方面，即要发展循环经济、开展绿色低碳科技创新、增加碳汇、开展全民低碳行动，均为辅助支持碳达峰目标实现的必要工作。最后第十条是对地方碳达峰行动的总体规划，是为了保障各地区因地制宜、有序达峰，对于地方碳达峰工作的目标制定、战略布局、方案设计的指导与安排。
　　由于《方案》中的十条行动内容覆盖我国碳达峰实现路径上的方方面面，本文对《方案》中提到的约束性目标做出了简要归纳，绝大多数目标均设定了量化的指标，对未来十年的关键领域发展具有极强的指引作用。具体内容如下表所示。　　(一)总体目标
　　我国的碳达峰路径伴随着明确的单位国内生产总值二氧化碳排放要求。早在2020年12月的气候雄心峰会上，习近平总书记便提出到2030年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降65%以上的目标。碳排放强度是衡量2030年前碳达峰目标和经济社会高质量发展目标共同实现的重要指标。为保障碳排放强度减少的目标逐步落实，碳达峰十大行动中关于非化石能源消费比重、单位GDP能源消耗、产业结构转型升级等多方面的部署为碳强度的降低提供了可能。根据生态环境部近日披露的数据，截至2020年底，我国单位GDP二氧化碳排放已实现比2005年下降48.4%，超过了我国向国际社会承诺的40%-45%的目标。中财大绿金院根据现有的历史数据和预期要求对我国碳排放强度目标的实现路径进行了测算，发现我国碳排放强度在未来十年内至少保持每年近4%的降幅才能保证目标的如期实现，且十四五期间的下降幅度要略高于十五五期间。　　*图内数据为各年度我国单位GDP二氧化碳排放量同比变化的实际值和预测值。历史数据来源于中华人民共和国2017-2020年国民经济和社会发展统计公报、生态环境部，预测数据由中财大绿金院根据《2030年前碳达峰行动方案》推算得出。
　　(二)能源领域
　　能源结构的清洁化转型，即可再生能源对化石能源的替代是《方案》关注的重点之一。其重点工作包括四个方面，一是减少煤炭的使用；二是发展非化石能源，包括风电、光伏、水电、核能；三是控制油气的消费，推进先进生物液体燃料、可持续航空燃料等替代传统燃油，鼓励天然气消费；四是建设配套新能源发展的电力系统。
　　从煤炭消费角度来说，我国煤炭消费的总量还处于逐步上升阶段，在《方案》的规划下，预计将于十四五时期达到顶峰、并在十五五时期逐步减少，带动煤炭在我国能源消费中的占比进一步下降。通过方案中的相关描述，可以看到对于煤电的未来发展，在保障能源安全的前提下，减量优化、供热改造、重点用煤行业减煤限煤、禁止散煤将是主要的趋势。　　*数据来源：国家统计局　　新能源的发展是《方案》中着力描写的重要篇章。对于风电与太阳能发电，所采取的原则是“全面推进”；对于水电，开发的原则是“因地制宜”；对于核电，需要“积极安全有序发展”。此外，生物质发电、地热能以及波浪能、潮流能、温差能等新能源的开发利用也有所提及，也将成为我国近十年内探索发展的重要领域。国家能源局最新数据显示，截至2021年第3季度末，我国风电和太阳能发电合计装机容量合计5.8亿千瓦，距离《方案》中要求的到2030年风光发电总装机容量达到12亿千瓦以上还有超过一倍的差距。未来十年，风光发电的装机容量需要达到每年近8.5%的增长，水电需要在十四五和十五五期间分别新增4000万千瓦装机，对应现有水电装机容量合计共增长近20%，才能满足我国碳达峰行动方案的目标要求。　　*数据来源：国家统计局、国家能源局　　《方案》在能源相关的行动规划中明显地体现出了气候转型的思路，要求保持石油消费处于合理区间，且支持有序引导天然气的使用，以及持续支持页岩气、煤层气、致密油(气)等非常规油气资源规模化开发。此外，作为传统燃油的替代产品，生物液体燃料和可持续航空燃料(SAF)也在《方案》中得到了大力支持。
　　为了匹配新能源占比逐渐提高的新型电力系统，《方案》对于社会广泛关注的储能系统的建设也提出了具体的建议。其中明确提出到2025年新型储能装机容量达到3000万千瓦以上，到2030年，抽水蓄能电站装机容量达到1.2亿千瓦左右。对应国家近期发布的《关于加快推动新型储能发展的指导意见》《抽水蓄能中长期发展规划(2021-2035年)》，新型储能将在十四五阶段实现从商业化初期向规模化发展的转变，而抽水蓄能将在后续两个五年规划内实现投产总规模各翻一番，储能领域未来市场增长的空间巨大。
　　(三)工业领域
　　对于工业领域的碳达峰行动，除了在节能降碳增效环节提到的推动钢铁、有色金属、建材、石化化工等行业开展节能降碳改造之外，《方案》对于重点行业的碳达峰行动还进行了详细规划。整体的思路为优化产业结构，加快退出落后产能。其中钢铁行业是“严格执行产能置换，严禁新增产能，推进存量优化，淘汰落后产能”，有色金属行业是“严格执行产能置换，严控新增产能”，建材行业是“加强产能置换监管，加快低效产能退出，严禁新增水泥熟料、平板玻璃产能”，石化化工行业是“优化产能规模和布局，加大落后产能淘汰力度，严格项目准入”，体现了不同领域侧重略有不同，但均为严格准入、控制产能的行动方案。从我国目前主要工业的产能利用率情况来看，《方案》所提及的相关行业的产能利用率在2020年来均处于85%以下的水平，最近2021年第三季度基本处于70%-80%区间，呈现中轻度的产能过剩的现象。由于工业是产生碳排放的主要领域之一，淘汰落后过剩产能，实现工业产能的转型优化，将是助力我国碳达峰的重要工作之一。　　*数据来源：国家统计局　　《方案》对于工业领域的碳达峰行动仅设置了一条量化指标，即到2025年，国内原油一次加工能力控制在10亿吨以内，主要产品产能利用率提升至80%以上。根据中国石化集团经济技术研究院发布的《2021中国能源化工产业发展报告》，2020年，我国炼油能力已增长至8.9亿吨/年，过剩炼油能力超过1亿吨。而随着各地炼厂建设带来的全国炼油能力的持续攀升，产能过剩的问题也将愈发严峻。中石化数据显示，2019年全国炼油行业产能利用率约74%，显著低于世界平均82%的水平，加快化解过剩炼油产能不仅是碳达峰工作的基础保障，也将是行业转型升级的重要支持。
　　(四)城乡建设
　　城乡建设领域主要关注建筑的绿色化发展，包括提升建筑的能效水平、优化建筑用能结构以及农村用能的低碳转型。根据中国建筑节能协会公布的数据，2018年全国建筑全过程碳排放总量占全国碳排放总量比重达到51.3%，其中建材生产阶段28.3%，建筑施工阶段1%，建筑运行阶段21.9%，城乡建设过程中的采购、施工、运行均将对全国温室气体排放产生重大影响。《方案》提出，到2025年，城镇新建建筑全面执行绿色建筑标准，该要求相较于2019年全国城镇新建建筑中绿色建筑占比65%，提出了较大的提升空间。此外，在建筑用能方面提出了城镇建筑可再生能源替代率到2025年达到8%，新建公共机构建筑、新建厂房屋顶光伏覆盖率力争达到50%，而对于农村建设的低碳转型仅提出了建议性方案，并未设置明确的指标。另外对于适应气候变化相关的城乡建设，《方案》也提出了增强城乡气候韧性，建设海绵城市的方案，体现了碳达峰行动兼顾减缓和适应气候变化工作的宏观考虑。　　*数据来源：住建部，《绿色建筑创建行动方案》，《2030年前碳达峰行动方案》　　(五)交通运输
　　交通运输领域则是要加快形成绿色低碳的运输方式，主要行动集中于运输工具装备的低碳转型、绿色化交运体系的构建以及绿色交通基础设施的建设三个方面。对于运输工具装备的低碳转型，我们看到《方案》明确提出了积极扩大电力、氢能、天然气、先进生物液体燃料等新能源和清洁能源在交通运输领域的应用，并对到2030年当年新增新能源、清洁能源动力的交通工具比例提出了达到40%左右的要求。根据汽车工业协会的统计数据，2021年前9个月，各月新能源汽车销售占总体比例呈现显著的增长趋势，到2021年8月，该比例已增长至超过17%，接近《新能源汽车产业发展规划(2021—2035年)》中对2025年设置的20%的目标。未来十年内，按照《方案》的规划，到2030年该比例还要增长一倍至40%左右。然而按照当前的趋势来看，新能源车的加速发展可能比预期更快，可以期待到2030年，得益于新能源汽车的蓬勃发展，加之其他陆路交通工具的能效提升，带动陆路交通运输石油消费在2030年前达到峰值。　　*数据来源：中国汽车工业协会，《新能源汽车产业发展规划(2021～ 2035年)》，《2030年前碳达峰行动方案》。
　　(六)其他
　　除上述重点领域的相关行动外，《方案》还特别提及了循环经济的发展在碳达峰工作中的重要地位，明确部署了产业园区循环化发展、固废综合利用等具体工作。由于我国碳达峰与碳中和目标的实现必定伴随着经济社会的绿色化发展，资源循环利用，以及后续提到的绿色低碳科技创新、发展碳汇、全民低碳行动等均为构建绿色发展模式的重要路径，也在《方案》得到了详细的规划。
　　三、关于落实《2030年前碳达峰行动方案》的建议
　　(一)地方上科学制定达峰目标和行动规划
　　当前，部分地区已出现运动式“减碳”的苗头，将“减碳”当作短期的政治任务，未能以循序渐进的方式推进，要么用力过猛，超出当前发展阶段制定不切实际的行动方案；要么用力不足，徒有声势却不见实效。由于缺乏科学规划和可操作性，运动式“减排”背离了双碳目标实现的初衷，是制约碳达峰目标实现的重要障碍。建议地方政府、企业、金融机构等相关主体首先对自身排放基础和资源条件做好系统性的盘查，制定科学的碳达峰时间表和路线图，并参考《方案》中提及的重点领域，逐一梳理所掌握的产业、技术或资金现状，继而因地制宜地制定碳达峰的行动规划。
　　(二)各行业坚定有序推进能源结构与产业结构的绿色低碳化转型
　　能源是影响我国碳排放最为重要的一大领域，也是关乎经济发展和国家安全的关键因素，需要在保障能源安全的前提下，加快推进清洁能源对于传统化石能源的替代，以实现能源体系的清洁化发展。鉴于我国富煤贫油少气的资源禀赋，各地推动能源结构的转变一方面需要减少煤炭的使用，从淘汰煤电落后产能、逐步禁止煤炭散烧、持续提高煤电能效等方面逐步限制和优化煤炭消费；另一方面需要大力发展新能源，加快建设风电和光伏发电基地，有条件的地方适度开发水电，并在确保安全的条件下发展核电。同时，新能源比例提高下的电网稳定也需要得以保障，各地应当加快构建以新能源为主体的新型电力系统，做好储能系统建设，提高电力系统综合调节能力。而对于工业、建筑、交通等领域的低碳发展，建议各方主体充分学习各主管部门的低碳发展规划，从优化产能利用率、提高建筑能效、推动交通电气化发展等维度有序开展工作，将行业碳排放控制在合理区间。
　　(三)深入进行绿色低碳发展实践
　　碳达峰碳中和目标的实现伴随着全社会生产生活方式的深度变革，需要各界主体建立绿色低碳的发展理念，共同推动经济社会的转型升级。政府机关应当全面贯彻新发展理念，摒弃依靠“两高”项目拉动经济增长的老路，探索助力绿色低碳经济发展的政策与措施，践行绿色低碳的行政方式，为社会各届形成良好表率。企业应当坚持可持续发展的公司治理原则，重点排放企业加快实施节能降碳工程，有条件的企业积极开展绿色供应链管理，推动全产业链的绿色化转型。金融机构应当建立绿色投资理念，逐步丰富绿色金融和气候投融资产品和服务，加强机构金融资产的气候风险管理，为双碳目标实现提供充分的资金支持。同时，全体居民也应当增强节约和环保意识，通过绿色出行、避免餐饮浪费、抵制过度消费等方式降低个人的碳足迹，为我国的碳达峰碳中和目标实现贡献力量。
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