土壤污染防治立法难点：修复费用谁来埋单

近日，土壤污染防治法(草案)一审通过，我国土壤污染防治工作有望取得较大突破。按照“谁污染，谁治理”原则，造成土壤污染的单位或个人要承担治理与修复的主体责任。对此，在有业内人士透露，确定污染责任人是立法最大难点。

根据土壤污染防治法(草案)一审稿，土壤治理责任体系可以归纳为以下要点：

主要原则

污染者担责

土地使用权人

有保护土壤的义务，应当对可能污染土壤的行为采取有效预防措施

土壤污染责任人

承担土壤污染风险管控和修复义务

政府

应当对本行政区域内土壤污染防治和安全利用负责

设立土壤污染防治基金，主要用于农用地土壤污染治理和土壤污染责任人或者土地使用权人无法认定或者消亡的土壤污染治理。

农用地污染治理

需要修复的，由土壤污染责任人负责修复

土壤污染责任人无法承担修复责任的，由地方人民政府代为修复

由此产生的费用，有权向土壤污染责任人追偿

建设用地污染治理

由土壤污染责任人、土地使用权人和政府顺序承担防治责任

未达到土壤污染风险管控标准的，禁止开工建设任何与修复无关的项目

如果土地会说话，他也许会哭着说，我为人类承受的实在太多。

就像6月27日提交全国人大常委会首次审议的土壤污染防治法草案说明中对“土”的描述:它是一切污染物的最终受体。几乎所有的污染物质都会通过某种途径进入土壤。

长期以来粗放的经济发展方式，让污染物排放总量居高不下，不管是大气污染还是水污染，最终都污染了土。

肮脏和苦难就这样落在了土的身上。我国最新的土壤污染普查显示，全国土壤总的点位超标率为16.1%。它的意思是，参与土壤调查的每100个点位，就有了16个指标超标。

434名村民砷中毒:与雄黄矿有关?

亿民赖此土，万物生斯壤。土壤污染，受害者是人。

身为入口食物的产生地，我们对土最直观的担忧，就是从它上面长出来的蔬菜、水果和粮食，是不是都被污染了呢?

中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田所写文章谈到了对这个问题的个人见解:长期的污染已使我国农村生态环境遭到严重破坏，每年出产遭重金属污染的粮食多达1200万吨。

有些污染重灾区的人受到了更深的伤害。

据2014年12月22日《长江商报》报道，鹤山村位于湖南省常德市，当地政府对900多村民统一体检后，发现有434人不同程度砷中毒。

为什么会这样?可能和这座村子里的雄黄矿有关。这是一座有着1500余年历史的亚洲最大的雄黄矿，它生产砒霜、硫酸和用来制造鞭炮、药材的雄黄粉，它无可匹敌的丰富储量，在过去的几十年间为这片土地创造了光荣和财富，也深埋下砷中毒的种子。直到2011年，这座矿因为污染被彻底关停。同年2月，石门雄黄矿区被作为单独项目区实施环保综合整治。2015年，常德市又被环保部选为6个土壤污染综合防治先行区之一。

其余入选的5个地区，也是各类污染的灾区。他们是:浙江台州、湖北黄石、广东韶关、广西河池、贵州铜仁。环保部考虑了区域代表性、土壤污染类型，以及当地政府的积极性，选择了这六地。

立法工作不是空中楼阁。土壤污染的具体情况、治理技术的发展程度，以及要花多少钱，这些都是立法时需要依据的现实。立法机关也同环保部一起，关注着这些先行地区各有特点的实践。

2015年9月22日至23日，全国人大环资委副主任委员王鸿举一行来到了常德市，做土壤污染防治的立法调研。像到常德这样，亲临当地的污染现场和治理企业，召集方方面面人士座谈，迄今为止全国人大常委会的调研组已经走了12个省份。

修复理念之选:各方声音在释放

去治理现场、去土壤修复实验基地，并拿出法律草案对各个章节的写法听取意见。全国人大常委会调研组务实的工作方式，让土壤污染治理这个较为新生的事物，所涵盖的各类做法与各方观点都得到了发声的机会。

比如，有人再次将国土部“土十条”出台前的观点抛了出来:面对高于16%的受污染土壤比例，土壤污染防治需要国家拿出决心和财政支持，搞全面的“大修复”。“土壤修复迎来政策红利，环保行业订单加速释放，万亿市场规模可期”，这样的分析骚动着投资者的神经。

另外一些专家则说，把土壤里面的有毒有害物质全清洁出来，可不是天价投入就可以搞定的。这种烧钱完全没有必要。他们认为，风险防控是一个务实的思路，精确的监测数据是防控风险的基础，这个基础事要先做。

郑风田认为，在治理之前，对重大污染问题的摸底清查，应该是最重要的工作。比如，我国目前遭重金属污染的土地究竟有多少?各种土壤污染主要分布在哪里?只有做好摸底排查工作，才能有针对性地进行投入。

一旦通过监测和摸底，找出了真正需要治理的重污染土地，那么，启动治理工作就摆在面前了。虽然“谁污染，谁治理”的理念已经深入人心，但是很多的污染企业已不复存在，他们的污染行为发生在几十年前甚至更远的过去。根本找不到污染者的那些土地，所耗费的治理费用谁来买单?

所有这些，都需要这部土壤污染防治法给出方案和答案。

保护为先:守住尚且健康的土

预防为主，保护为先，守住尚且健康的土，把住新建筑用地的土地品质，这是立法者在草案一审稿中释放的观念。

参与土壤污染防治法草案立法的全国人大环资委副主任委员罗清泉在6月22日向全国人大常委会组成人员说明这部法律草案时，并未提及大规模修复的理念，而是明确提出了预防为主、保护优先，坚决避免走“先污染、后治理”的老路。

环保部土壤环境管理司司长邱启文解读称，在土壤污染整治方面，并不主张盲目地“大治理、大修复”，而是重点针对拟开发建设居住、商业、学校、医疗和养老机构等项目的污染地块，有序开展治理和修复。这个思路汲取了国外几十年土壤治理修复的经验和教训。

在预防为主的基调之下，这部法律草案将修复和治理的范围限定在那些与人类生活最为密切的土壤身上，而且更加注重保住那些尚未被污染的好土，把住新开发项目健康用土的源头。

中华大地960万平方公里，尚未被污染的“好土”是主体，对此必须优先保护。草案提出，优先保护未污染的耕地、林地、园地、牧草地和饮用水源地;保护生态用地和未利用土壤。

在把住建设用地源头方面，草案提出，在制定和修改土地利用规划和城乡规划时，考虑土壤污染防治的要求，合理确定用途。对列入土壤污染风险管控和修复名录的污染地块，不得批准其为住宅和公共用地。禁止在居民区和学校、医院、疗养院、养老院等单位周边新建或者改扩建可能造成土壤污染的建设项目。依据这部法律草案，在化工毒地上面建学校这样的事情，应该会消灭在建设用地审批环节。

哪些土地是健康土地，哪些是污染地，受到了何种情况的污染，这些是预防、保护与分类用土时的最重要依据。可以说，这些数据不精准的话，优先保护、合理利用、重点修复治理的设想都将落空。因此，草案规定了土壤数据监测的内容。每10年，国家组织一次土壤普查;日常时间，由环保部门负责对涉及生产、使用、运输、贮存有毒有害物质的企业，工矿企业，垃圾处理企业，污水处理企业等，都要通过定期监测土壤，取得第一手的准确数据。

虽然土壤污染防治总的来说是以预防为主，但也要看到典型地块及其周边土壤污染状况很不乐观。在6月27日上午全国人大常委会组成人员对这部法律草案进行分组审议时，全国人大常委会委员、全国人大常委会法工委主任沈春耀提出，重点地方的治理、修复应纳入工作规划和计划，摆在突出位置。

救受污染土地之命:谁是责任人?

预防、管控，都是为了治病于未萌。而受污染的土壤，就像已经生病的人。土地病人并不是完全“没救”了，还可以通过修复，恢复成健康、可利用的土地。只是一般需要大量的资金和较长的时间。谁负责给“生病”的土壤治病?这就需要设计出法律责任承担的方案了。

土地污染责任的承担者是谁?本法草案提出，是土地污染责任人和土地使用权人。只是现实有些骨感，试想几十年甚至更早以前的污染，干坏事儿的人去哪里找呢?

在分组审议这份法律草案时，沈春耀委员提出了这个问题。他说，我们之前的环境保护立法都有一个明确的污染源头，它从哪里来的，我们就盯住污染者、排污者，谁污染，谁承担法律后果。而就土壤污染防治问题进行立法，就有相当的难度。土壤污染具有隐蔽性、滞后性、累积性和地域性，它比较隐蔽也比较滞后，再加上历史遗留问题多。有的污染是很多年前不知谁在这里搞坏的，留下的后果都由现在的人承担吗?所以土壤污染责任不容易确定，责任的追究和治理责任的落实也就比较难。“土壤污染责任人应该重点研究，土壤污染立法很重要的问题就是如何确定责任人。”沈春耀说。

那怎么办呢?现在能做的是把草案中拗口的两个责任人:土地污染人和土地使用权人的区别理清楚。沈春耀认为，土地使用权人有一种管护的责任，这和直接造成污染，比如污染物排放、有毒有害物质排放或者泄漏等的责任是不一样的。土壤污染者的责任和土地使用权人管护的责任，这两个责任应该加以区别。

再考虑一种很可能发生的极端情况。一块土地的责任人、使用人前后有很多、很大的变化，最后都找不到了，谁来治理这块土地?沈春耀说，由政府把防治的任务担起来，这样设计的话，风险有多大?责任有多大?需要进行认真评估。围绕确立一个责任体系后，在这个前提下规定权利义务。

接下来，是具体担责的方式。是草案中的“污染担责”适宜，还是改为“损害担责”更有利呢?全国人大常委会副委员长万鄂湘说，污染担责就是谁污染谁治理或者说谁污染谁付费，大多只是一次性的，罚款性的。但是改为“损害担责”的话，它的内容要广泛得多，包括生态修复。以后这片土壤不管产生什么样生态方面的破坏或者对人体健康方面的破坏，都要由污染者来承担这个责任，相当于一种无限责任。2014年修改的环境保护法当中，已经采纳了“损害担责”。

本届全国人大常委会履新以来，加大了对环境和生态方面的法制建设力度，先后修改了环境保护法、大气污染防治法、海洋环境保护法、水污染防治法，制定了环境保护税法，并首次审议了土壤污染防治法。多位常委会委员认为，这一个系列的修法立法活动，让环境保护法律制度实现了新一轮的升级换代。