IIGF观点 | 2020年全球碳市场发展概览及对中国建设碳市场的启示

2020年对于全球碳市场来说是特殊的一年，新冠肺炎疫情对各国经济带来冲击的同时，也对各地碳市场的运行造成了一定程度的影响。不过全球碳市场在此次冲击中均保持了较强的韧性，且在碳中和目标被许多国家和地区纷纷确定的背景下，各国碳市场不断发展，相关政策不断完善。2021年3月国际碳行动伙伴组织(International Carbon Action Partnership, ICAP)发布了《2021全球碳市场进展报告》，世界银行于2021年5月发布《碳定价机制发展——现状与未来趋势2021》报告，对全球各地区碳市场2020年的发展特征及未来方向进行了梳理，本文将对报告内容进行总结，并提出全球碳市场对中国碳市场发展的启示。
　　一、全球碳市场进展
　　在新冠肺炎疫情爆发初期，全球经济放缓，碳排放量减少，造成对碳排放配额需求的减少，导致碳市场价格以及碳配额拍卖收入的下降。但经过短暂的波动之后，全球大部分碳市场交易重新趋于稳定，碳价与成交规模逐步回升至疫前水平。与此前全球金融危机下的市场情况相比，全球碳市场基本经受住了此次新冠肺炎疫情的冲击，并且展现出良好的市场韧性。同时，碳市场的良好运行也为各国政府带来额外收入，截至2020年底，全球各个碳交易体系已通过拍卖配额筹集超过1030亿美元资金，重点用于资助气候变化领域项目，包括能效提升、发展低碳交通和可再生能源开发利用，支持能源密集型产业，以及扶持弱势群体和低收入群体。
　　《2021全球碳市场进展报告》指出，碳市场得以稳步发展，主要有以下两点原因：
　　第一，过去几年中，全球主要碳市场设计和实施了一系列市场稳定机制，创新了规范性的和可预测的市场定价以及价格调控工具，帮助碳市场在结构性供求失衡的环境下持续有效运行。
　　第二，碳市场作为政策工具不断改革完善，并且被纳入各国总体气候政策框架当中，2030年气候目标和长期净零排放承诺的提出也强化了政策的确定性和持久性，提振公众对碳市场的信心。
　　得益于各国气候政策的进一步明确，碳市场逐渐成为更多国家在应对气候变化工作中所选择的重要工具。在过去的一年里，全球碳市场运行范围不断扩大，对全球温室气体排放量的覆盖率由2019年的9%增长至2020年的16%，运行范围跨越超国家机构和地方省市，对全球GDP的覆盖也由前一年的42%增长至54%。全球主要经济体的重点排放行业均一定程度上受到碳市场的约束，主要涉及电力、工业、建筑、交通、国内航空、废弃物处理、林业七大领域，其中电力和工业在多数碳市场中得到涵盖。然而，各国在碳市场的排放覆盖力度上未体现出明显的提升，美国加利福尼亚州、哈萨克斯坦、欧盟、美国马萨诸塞州的碳市场排放覆盖率都有不同程度的下降；此外，中国试点地区行业覆盖比例由53%降至32%，其主要原因是原先在试点碳市场中覆盖的电力行业划分到2020年最新规划的全国碳市场中，而2021年新增的中国全国碳市场对区域内的温室气体排放覆盖比例达到40%，也是2020年全球碳市场规模大幅增长的重要来源。　　图 1 全球主要碳交易体系碳排放行业覆盖　　图表来源：ICAP. Emissions Trading Worldwide: ICAP Status Report 2021.
　　二、全球各地区碳市场进展
　　在过去的一年里，全球碳市场的版图经历了一系列的演变发展，部分国家碳市场经过调整后提升了覆盖范围和灵活性；部分国家碳市场则相继投入运营。尽管2020年受疫情影响，各国经济发展缓慢，但并不影响主要碳市场对绿色低碳发展的推进进程。
　　(一)欧盟碳市场
　　欧盟碳市场(EU ETS)作为全球启动最早的碳市场，同时也是欧盟实现其2030年减排55%、2050年达成气候中和目标的主要政策工具，一直受到全球高度关注。
　　欧盟碳市场的稳定结构框架以及欧盟内部长期政策的合理性在2020年的运行中得到较好体现。2020年是欧盟碳市场第三阶段运行的最后一年，也是第四交易阶段的密集准备阶段，碳价格在3、4月有短期大幅下降，从年初最高29.68美元降至4月最低18.04美元，但5月后价格又逐渐回升，并在7月达到33.89美元，此后一直在30美元左右徘徊，最后在同年12月达到42.16美元。在未来，欧盟《绿色新政》一揽子复苏计划以及《欧盟气候法》中包含的2030年的新目标将催生更大的气候雄心，而碳市场的优化改革将有助于实现这些气候目标。　　图2 2020年欧盟碳市场价格走势(美元/吨)　　(二)韩国碳市场
　　近两年在韩国碳市场中，碳价持续处于波动状态。2020年是韩国碳市场(K-ETS)运行第二阶段的最后一年，受新冠疫情影响， 2020年的价格波动更加剧烈。碳价格在2020年4月初达到顶峰(35.92美元)，然后从5月开始大幅下降至16.95美元，8月开始反弹至12月初达到25.84美元，12月末又有所回落(19.49美元)。2020年9月，韩国总统文在寅宣布将在2050年之前实现净零排放的长期目标，预计将在未来几年更新气候政策框架，促进对低碳技术的投资。　　图3 2020年韩国碳市场价格走势(美元/吨)
　　在未来的韩国碳市场第三阶段，更多的行业将为实现韩国减排目标付出努力。在第三阶段，主要有以下几个方面的变化。第一，韩国碳市场将允许证券公司和个人等其他参与者进入二级市场。第二，将引入衍生品来提升市场功能。参与者和产品的增加将给未来第三阶段的交易条件带来更大的稳定性和灵活性。第三，配额分配方式由免费分配+3%拍卖变更为免费分配+10%拍卖，同时减少了所允许的碳排放抵消额度。第四，行业范围将扩大到建筑业和大型交通运输业。
　　(三)新西兰碳市场
　　2020年，新西兰完成了全面的立法改革，为其2021-2025年的气候政策(包括碳市场)奠定了法制基础，这也契合了新西兰新制定的2050年前实现净零排放的目标。立法改革包括对新西兰碳市场的重大结构性改革，旨在通过对碳市场设定排放上限、引入碳配额(NZU)拍卖和开发新的碳配额价格控制机制来支持国内减排目标。改革后的计划已于2021年1月1日正式生效，并于2021年3月对碳配额进行了首次拍卖。其他碳市场改革措施还包括：逐步减少对排放密集且易受贸易冲击的行业的免费分配、林业部门排放核算规则改革、将农业部门纳入碳定价机制等。这些碳市场改革措施的推进，表现出新西兰为更加深远的气候雄心奠定基础的决心。
　　碳价格方面，新冠肺炎疫情期间，受制于经济缓滞，新西兰碳配额价格从2020年1月的18.83美元降至3月14.35美元，后续逐步回升至年底的26.78美元。表明市场投资者意识到随着碳排放上限的设定、固定价格期权的取消，碳市场需求将会进一步提升。　　图4 2020年新西兰碳市场价格走势(美元/吨）　　(四)区域温室气体倡议(RGGI)
　　区域温室气体倡议(RGGI)是美国第一个基于市场化机制减少电力部门温室气体排放的强制性计划，于2009年启动，目前共涉及美国12个成员州。随着区域温室气体倡议 (RGGI)中各个成员州通过关于2020年后碳市场运行的相关法规，从2021年起，12个成员州均将实行更加严格的年度总量减量因子和排放控制措施。另外，弗吉尼亚州于2021年1月加入了RGGI；而宾夕法尼亚州预计将于2022年加入RGGI，目前还在进行碳市场相关法规草案推进工作。
　　碳价方面，同大多数碳市场一样，RGGI的碳价也出现了一些波动。3月初，美国为防控新冠疫情进行封锁，导致碳期货价格从5.77美元下跌至4.69美元，随后在4月初迅速恢复。到2020年6月，期货市场恢复稳定，价格也回到了新冠疫情前的水平，即6美元左右。
　　(五)英国碳市场
　　2020年是欧盟碳市场覆盖英国的最后一年。随着英国正式脱欧，英国碳市场由英国政府与苏格兰政府、威尔士政府和北爱尔兰行政部门共同设计，新的碳排放交易计划于2021年1月1日生效，其机制安排与欧盟碳市场第四阶段的设计基本一致。碳排放总量在最初设定为比英国在欧盟碳市场中的总量份额低5%，并将逐年下调，与英国法定净零目标保持一致。
　　2020年11月，英国首相公布了英国绿色工业革命的十点计划。该计划指出，如果各部门要在2050年达到净零所需的脱碳水平，整个经济需要积极参与行动。在过去的30年里，英国的GDP增长了75%，同时减排了43%。在新的碳市场下，英国将在整个经济中扩大碳定价范围，并鼓励新兴脱碳技术的创新发展。英国碳市场将作为一个贸易系统促进具有成本效益的脱碳化，鼓励企业最小化碳排放成本。2020年12月，英国与欧盟达成自由贸易协定，英国表示将继续致力于把碳定价作为实现气候变化目标的有效工具，同意在碳定价方面与欧盟进行合作，考虑连接各自的碳定价体系，早日实现碳中和的目标。
　　三、全球碳市场发展对中国碳市场的启示
　　全球碳市场的发展为中国碳市场在顶层设计、市场机制、市场措施等方面提供了借鉴与参考。
　　(一)加强顶层设计
　　完善法规政策标准体系，制定低碳发展整体战略，是全国碳市场稳定运行的前提保障。碳市场的发展需要与全面深化改革部署和经济社会发展战略之间建立紧密联系，加快应对气候变化立法进程。
　　具体来说，需要抓紧制定二氧化碳排放达峰行动方案，综合运用相关政策工具和手段措施，持续推动实施。各地区结合实际提出积极明确的达峰目标，制定达峰实施方案和配套措施。推动钢铁、建材、有色、化工、石化、电力、煤炭等重点行业提出明确的达峰目标并制定达峰行动方案，结合各行业的行动方案，进行碳市场的规划设计。
　　(二)完善碳市场交易机制
　　当前，我国碳排放权交易体系初步启动，交易尚不活跃，市场交易量和碳价均呈现逐步萎缩的趋势，未能充分发挥碳市场的价格发现功能。首先，建议尽快出台《碳排放权交易管理暂行条例》，构建全国碳市场交易的法律保障，强化对于控排企业的履约监管。其次，修订完善相关的配套制度和技术规范体系，完善温室气体自愿减排交易机制，形成全面有效的碳市场交易制度。此外，全国碳市场还应充分借鉴欧盟等地区在碳排放交易市场运行过程中的管理经验，强化碳排放监测、报告、核查等各个环节的监督管理，保障碳排放数据的质量，并加强市场交易管理，建立有效的市场稳定机制，探索利用市场稳定储备等调控工具强化对碳价的稳定与管理。
　　(三)推动提升碳市场活跃度
　　碳市场的长期活跃是保障流动性充足和发现合理碳价的基础，需要多方面共同推进。首先，稳步推进碳市场的扩容工作，在发电行业稳定运行的基础上，逐步纳入钢铁、建材等其他高排放行业，扩大碳市场的覆盖范围，增加交易量和活跃度。同时，明确关于合格投资机构和个人的具体规则，逐步允许金融机构、各类投资者参与交易，提升碳交易市场流动性。此外，在稳定碳价的基础上，探索碳金融产品的创新发展，研究制定推出碳期货等衍生产品的时间表和路线图，逐步提升和优化市场的有效性。
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