政策研究 | 强化绿色法治供给 助力绿色发展目标实现

摘要：党的十九届五中全会提出要“强化绿色发展的法律和政策保障”，加快推动“促进经济社会发展全面绿色转型，建设人与自然和谐共生的现代化”目标实现。绿色发展追求生态环境高水平保护与经济社会高质量发展的协同推进和内在统一，这对立法思维和模式提出了新的更高要求。为助力绿色发展目标实现，应从转变政府责任、扩张法律主体、增强内生激励、完善环境司法审判和公众参与机制等层面，深刻理解认识“强化绿色发展的法律和政策保障”的内涵和要求，不断强化生态环境保护法律制度供给，擦亮法治体系的“绿色”底色，提高“发展”含金量。
　　01 政府职能转变：多重身份的集合与责任的扩展
　　党的十九届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》(以下简称《建议》)，提出要“加快转变政府职能。建设职责明确、依法行政的政府治理体系。”绿色发展模式下，政府的法律身份更为多元，责任范围也相应扩展。
　　一是政府从监管者向责任人转变，承担环境质量责任。从立法的责任设置角度看，真正意义上的“政府环境质量责任”存在缺失，实践中的政府责任，要么是针对政府相关工作人员的“行为责任”，要么是针对上级确定目标、任务的“考核责任”，都不是真正意义上的“质量责任”。随着生态环境保护力度的加大，政府环境责任加强已呈明显趋势并应得到立法回应。
　　二是政府由监督者向补充履行者转变，承担补充和兜底责任。实践中，生态环境损害情形复杂，修复成本高昂，肇事者往往难以确定或无力担责。此时，政府应当承担补充和兜底责任。
　　三是政府由市场中立者向引导者、投资者、经营者转变，承担发展责任。传统生态环境保护立法未统筹考虑发展问题，绿色发展立法需要政府综合运用各种政策、财税、金融手段，建立落后产业淘汰机制和绿色产业扶持机制。
　　02 法律关系主体范围扩大：类型和角色呈现多元态势
　　《建议》提出要“增强全社会生态环保意识，深入打好污染防治攻坚战。”实现绿色发展，必须扩大法律所适用的主体范围，在立法上实现法律关系主体多元以及彼此关系的多变。一方面就监管对象而言，一切对生态环境产生不利影响的主体都应被纳入监管对象。普通公民、政府以及各类跨行政区划的流域、自然保护地、饮用水水源地保护区等“区域”型集体人格都应成为被监管对象。另一方面就监管者而言，随着调整范围的扩展，一些非政府主体在特定情形下也可发挥一定监管功能。在与公民权益密切相关的领域，相关公众应拥有参与权利，同时可以行使或分享部分监管权力。例如，通过推进“纵向到底”的网格化环境监管体系建设，设置生态环境保护公益岗，可以有效推动形成绿色生产生活方式。
　　03 法律实施动力调整：从惩罚为主到全面激励
　　《建议》提出要“发展绿色金融，支持绿色技术创新”，法在本质上是一种激励机制，在立法中必须通过正向激励和反向惩罚相结合，才能更有利于法的实施。
　　一是对企业而言，立法应坚持违法成本大于守法成本和违法收益的激励原则。通过责任设置的层次性，保证惩罚力度与危害程度成正比，并综合运用财税、金融等措施，确保对企业产生正向激励。
　　二是对政府而言，激励政府保护生态环境是环境法治成功的基本保障。须尽量明确且细化各类政府生态环境保护责任相关规定，建立切实可行的问责机制，从法律层面明确政府实施重要举措所需的人、财、物等保障措施。
　　三是对公众而言，须综合运用表彰、奖励和名誉称号等正向激励举措。依法明确公众参与、信息公开、奖励机制等内容，同时广泛宣传动员，增强公众守法认知和意愿。
　　04 法律定位变更：从“立法指引”到“操作手册”
　　绿色发展具有系统性、复杂性特点，这就要求基于绿色发展的立法必须是具体、明确的“操作手册”。一方面对企业和公众而言，法律规定应当具体、明确、可操作性强。具体要求主体、客体明确，权利、义务内容明确，实施程序明确，对可预见的复杂情形、疑难问题提供处理方案，考虑实施基础和现实条件等。另一方面对政府主体而言，相关规定除前述要求外，还须注意两类特殊情形：一是“授权性规定”，即法律法规将具体制度制定权授予特定政府主体的情形。此时，立法应就制度目标、核心要素、原则、标准等关键要素作出规定，必要时还应明确出台时限，避免扯皮拖延。二是“任务型规定”，即针对特定目标或治理任务的规定。此种规定中，立法应就目标、任务作出明确规定，提出具体要求，明确完成时限。
　　05 立法策略创新：明确整体分工与重点制度建设
　　《建议》提出“十四五”时期经济社会发展应当“加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进”，具体到绿色发展立法应当把握两个方面：一是要确立立法的整体化系统思维意识。整体化的系统思维是指从现行法已有规则整体出发，考虑立法的必要性和可行性，在对问题领域相关立法全面考量的基础上确定立法内容，以对现行法的查缺补漏、填充补充、配合实施、调整矫正作为制度完善的首要途径。二是要精细化立法，以点带面、重点推进。立法通过重点制度设计解决关键问题，继而向其他领域传导，以“催化”方式引起整个制度体系的“裂变”。
　　06 执法体制改革：建立权责清单制度和综合执法体系
　　一是建立生态环境行政权责清单制度。《建议》提出“全面实行政府权责清单制度”。一方面要重视法定权力设定的范围、内容、程序和后果，从审批、监管、执法各方面强化法定职责的履行。另一方面要明确各级执法机构的权力清单，结合环保体制改革工作情况，将行政监督检查权、行政处罚权、行政许可权、行政确认权(鉴定、认证、检定)以及行政强制权在省、市、县(区)、乡(镇)之间进行综合配置。
　　二是实施综合环境执法改革。《建议》提出要“完善生态文明领域统筹协调机制”“坚定不移推进改革”。具体到生态环境执法领域，要重点解决三方面问题：一要整合执法队伍，切实解决多头执法、多层执法和重复执法问题。二要清理行政处罚、行政强制事权，切实解决违规执法问题。三要改革编制管理方式，切实解决综合执法队伍管理不规范的问题。
　　07 司法保障加强：明确环境资源审判的新要求、新任务、新思路
　　进入绿色发展新阶段，要明确绿色发展理念对环境资源审判工作提出的新要求、新任务、新思路。
　　一是明确新要求。在严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线的前提下，正确运用法律解释规则和裁判方法。
　　二是明确新任务。积极发挥环境资源审判在救济环境权益、形成公共政策方面的功能，承担起维护环境正义和代际公平的责任。同时，发挥司法工作的主动性，延伸环境司法服务功能，引导形成绿色发展方式和生活方式。
　　三是明确新思路。环境资源审判应将共建共治共享作为基本遵循，构建涉及各个权力机关、各方利益主体、涵盖所有环节的环境资源审判联动机制。推动“两法衔接”，落实公众参与原则，共同推动环境保护与治理。
　　08 公众参与深化：推动构建现代化的社会治理体系
　　一是构建形成现代化的社会治理体系和格局。《建议》提出“要构建现代化的社会治理体系”。具体到守法领域，需要转化治理思维与方式，变单一的主导为“官民共治，在法治各环节中融入“共治”理念，营造绿色发展“党政同责”与“官民共担”的“善治”氛围。
　　二是强化公众参与。《建议》提出“维护人民根本利益，激发全体人民积极性、主动性、创造性”。只有强化公众参与、体现公众利益，法治才能发挥应有的作用，绿色发展才能永续。公众参与绿色发展的法治化，应体现在法律制定与重大决策、法律实施与政策执行以及法律守护和维权等诸多环节之中。
　　原标题：政策研究 | 强化绿色法治供给 助力绿色发展目标实现